强机构 重人才全面提升监管队伍能力素质——浅谈如何加强食药监管队伍建设

□ 杨艳

资阳市食品药品监督管理局成立10余年以来，历经了4次大的机构改革调整，职能从最初的医药管理，延展到了如今的食品药品全程监管，一句话概括就是，管了所有要入口和护肤的东西。食品药品安全监管，说起来简单，做起来难，这里面的工作远比人们想像的更难。而在这项艰难的工作中，监管干部队伍的能力素质对工作的开展至关重要。如何加强干部队伍建设、提升监管能力水平成为每个食药监人都应该思考的重要问题。对此我们作了如下分析思考。

一、资阳市监管队伍现状

资阳市本级设置了食品药品监督管理局，下设市食品药品监督稽查支队、市食品药品检验监测中心（加挂市粮油检验检测中心和药品不良反应监测中心）2个直属事业单位，其中监督稽查支队为参公事业单位。3个县（区）分别设置了食品药品监督管理局，下设直属分局、食品药品监督稽查大队、食品药品检验所（加挂药品不良反应监测中心牌子），各县（区）按乡镇设置食品药品监管所共116个，安岳县、乐至县还实行片区管理制开展监管工作。全市共核定编制571名，其中行政编制176名，行政执法类事业编制296名，事业编制89名，机关后勤服务事业编制10名。目前，全市系统实有人数435名，其中行政编制159名，行政执法类事业编制220名，事业编制66名，机关后勤服务事业编制12名。全市2059个行政村（社区）各聘用协管员1名。总的来说，编制总数少，实有人员也少，除去机关工作人员，平均到每个基层监管所人员更少，个别县乡镇监管所平均不足1.5人，监管力量总体偏弱。

二、目前监管队伍存在的问题

（一）机构设置上下不一致

在2013年的机构改革中，全国上下并不是统一进行的。大多数的省级食药监管机构借鉴了国务院的改革模式，整合了工商、质监、卫生、药监、食安办等食品监管职能，成立新的食品药品监督管理局。而在市、县一级，则有更多的地方包括一些省级监管部门，过度解读了十八届三中全会公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提到的“改革市场监管体系，实行统一的市场监管”意见，推行工商、质监、食药监“三合一”，或者工商与质监或食药监、商务部门“二合一”，简单迅速，工作衔接一度出现问题，似乎有“为改革而改革”之嫌。《四川日报》曾在2015年下半年报道，截至2015年8月，全省1/2的县实现了工商、质监、食药监“三合一”，1/4的县实现了工商与质监或食药监、商务部门“二合一”。也就是说，还有1/4的县独立设置食药监管局，全省从省级到市级、到县级，呈现了至少3种机构模式。观之全国，有些地方的合并改革，改到一半被叫停了，而有些已经合并为市场管理局的地方现在又在重新思考要将食品药品监管独立出来。那么，从上到下的不统一、不一致，甚至反复，如何才能实现“政令畅通”、监管工作无死角呢？清华大学公共管理学院叶岚博士的研究指出：“综观各国，市场监管体系可以统一，但食品药品监管一直是典型的专项职能，很少被合并和切割。如美国，有专门的食品药品监管局（FDA），也有监管一般市场秩序的联邦贸易委员会（FTC）。而英国则专设药品和健康产品管理局（MHRA）；日本则由厚生劳动省监管除农产品之外的食品安全。”可见，食品药品监管局作为与民关系最为密切的民生部门，有需要也有必要保持其专业性、独立性、统一性。

（二）职能调整与人员配备不成比例

离我们最近的一次机构改革是在2013年，在这次机改中，食品药品监管局增加了原食品安全办、经信委、质监、工商、商务等部门涉及的食品安全监督管理职责，随之而来的工作量不是简单的成倍增长，而是涉及人力、物力等诸多方面。以资阳市为例，新增加食品生产、流通等相关领域工作，而相关部门划转的人员仅仅为工商质监直接从事此项工作的人，全市从食安办、工商、质监共划转118人，总数虽然不少，但将增加的人与全市新增的116个乡镇监管所相比，如何对等。即使后来通过公开招录等方式补充了一些人员力量，也仅能保证平均每个乡镇最多有1-2名监管人员，而这1-2名监管人员要面对的是一个乡（镇）全部的食品药品监管任务，平均每个监管人员要保障1.2万人的食品药品安全，工作量和工作压力太大，调整的职能职责与监管人员配备严重不成比例。

（三）监管干部专业能力素质亟待提高

机构改革之后，大批人员经划转、公开招录等方式进入到食品药品监管队伍，充实监管力量，在一定程度上缓解了监管工作人员紧缺的压力。但是，由于新进人员，特别是基层监管所的人员，对食品、药品、医疗器械、化妆品的生产经营使用等十分陌生，专业知识极度匮乏，即使开展了新进人员业务培训，短时间也难以适应岗位需要。有调查显示，普通公务员从开始接触到完全胜任一线食品药品监督执法，至少需要一年半到两年的全职工作时间，专业成长的难度较大，于是就出现了有的执法人员“进药店不知道做什么，只会问店主要营业执照”的尴尬一幕。因此，加强监管干部专业教育培训、提升业务能力素质刻不容缓。

三、加强机构改革和队伍建设的几点建议

（一）理清关系，建立自上而下统一的监管机构体系。

不论是“三合一”“二合一”，还是食药监独立，都需要一个自上而下统一的组织机构来对工作进行领导，才能将中央的精神完整地传达到基层一线，基层的监管声音也才能够顺着这条线传到上面。如果机构设置没有统一的模式，同一个省或市，一些地方上一级城市是“三合一”“二合一”，下一级城市食药监独立，或者上一级城市是食药监独立，下一级“三合一”“二合一”，而另一些地方没有合并，三局各自独立，那么，单从政令下达这一点来说，要如何实现其预期的工作成效？再则，有些区县实行“三合一”后，工商质监食药的工作没有明确分工，常会有一个人做三种不同领域工作的情况，那么，这是加强还是削弱了食药监管的力量呢？民以食为天，不容儿戏，监管力量不应被分散或弱化，建立独立的、统一的食品药品监管机构是基层监管干部最迫切的呼声。在现实中，无论是单独设置还是几合一的食品药品监管部门，往往是基层局内设机构对口上级局几个不同的内设业务机构，操作中可规定省级、市级、县级的内设机构、领导职数及工作职能，尽可能做到业务工作归口办理。如此一来，更加有利于政令畅达、信息畅通，监管力量也更加集中，重点更加突出，监管成效更加明显，老百姓的饮食用药安全更能得到保障。

（二）建立机制，加大力度引进专业技术和高层次人才。

食药监管是项专业性极强的工作，在最近一次的机构改革中，较多基层监管机构对监管人员的需求量激增，有些地方因急需补充人员而放宽要求招录不限专业人员，造成新进人员专业差异过大，进入角色缓慢，工作开展阻碍层层。因此，精心培养和逐步引进一批药学、食品学和法学、医疗器械专业技术人才，进一步稳定执法监管队伍，优化队伍结构，提高队伍整体素质，已成为适应新常态下监管服务工作的首要任务。应建立人才引进机制，在高校中发现人才，定向招录，安排合适的工作岗位，搭建价值展示平台，发挥人才专业优势，吸引和留住更多专业人才。

（三）强化教育，全方位提升监管干部能力素质。

建立专门的教育培训基地，采取多种方式，分层次、分类别有针对性的加强干部综合知识和业务能力教育培训。一是探索建立拓展培训基地。探索与重点高校联合建立食品药品专业知识教育培训基地，每年分批次组织选派基层监管人员到高校参加不少于两周的专业再教育，系统学习更新专业理论知识，增强基层干部的专业理论素养，提升监管队伍整体专业水平。二是深化教育培养模式。通过业务培训、现场指导、以案说法、以老带新等方式，统筹做好新进人员，特别是基层监管所和乡（镇）食安办、村（社）协管员的综合素质及业务技能等培训，促进新进人员尽快适应和融入工作，着力培育打造一支有战斗力的合格的基层食品药品监管队伍。三是分层次建立“阶梯式”教育培训机制。以综合管理、法律法规和食品、药品、医疗器械监管等相关知识为重点，按领导成员、中层干部、一般干部、基层一线干部工作岗位的不同，建立“阶梯式”层级培训机制，有针对性地进行适合岗位需要的能力培训，实现以学为用、学以致用，切实提高干部履行岗位职责的本领，引导干部成为胜任本职工作的行家里手。

（四）加大激励，积极争取食药监管人员专项津贴。

一是建立食药监管办案执法人员专项津贴。目前，各地食品药品监管工作任务繁重且压力巨大，可谓是高风险行业；基层监管机构工作条件艰苦、人手少；基层一线人员零补助甚至自掏腰包跑村进社开展工作，长期超负荷运转，部分人已出现身体健康问题；同样办案执法，却没有与纪检、审计、法检等办案人员一样的津贴保障。种种原因导致基层监管人员流失严重，近两年来，仅资阳市雁江区就因借（调）、辞职等原因流失人员15人。因此，建议从国家层面，积极为食药监管办案执法人员争取专项办案津贴，保障其公平待遇，减轻基层办案人员经济负担。具体可参照公安、纪检等部门的补助标准给予食品药品监管人员岗位津贴。二是加大对基层监管机构的经费下拨力度。多数地方财政给基层监管局（所）的工作经费有限，甚至短缺，经费拨付与实际需求之间存在较大缺口，除去必备的公务开销，所划拨的经费远远无法满足日常监管工作需要，特别是基层监管所的监管工作常常陷捉襟见肘的窘境。因此，从中央到地方，都应该加大对基层监管机构的资金扶持力度，以保障基层监管工作顺利开展，不让食品药品安全监管工作因经费短缺而陷入尴尬。

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