市场化改革引领开发区迈向高质量

□本报记者赵洪杰卞文超

王亚楠

推动开发区体制机制改革创新,是实现“走在前列、全面开创”的重大举措,是落实八大发展战略、推动高质量发展、建设创新型省份的重要途径。

中国共产党山东省第十一届委员会第九次全体会议审议通过了《关于推动开发区体制机制改革创新促进高质量发展的意见》。改革举措聚焦体制机制创新,加快建立更加精简高效的管理体制、更加灵活实用的开发运营机制、更加激励竞争的干部人事管理制度、更加系统集成的政策支持体系。

与会人员普遍认为,这是山东省重大制度创新。市场化改革取向,是这一制度创新的一大特点,最终目标是把山东省开发区打造成为科技创新的引领区、深化改革的试验区、对外开放的先行区、新旧动能转换的集聚区、高质量发展的示范区。

开发运营市场化,提升发展效能

山东省有179个省级以上各类开发区,对经济社会发展作出了历史性贡献,但随着时间推移,开发区自身积累的矛盾问题越来越明显。

“开发区的主责主业是聚焦经济发展、双招双引、科技创新、改革开放等,但现在有些开发区因人员臃肿、承担大量社会管理事务等因素,发展的效能、活力动力和效益在衰减。”临沂市市长孟庆斌说。

今年3月,总投资260亿元的7个重点项目在青岛西海岸新区灵山湾影视文化产业区开工建设。6月,总投资206亿元的两个文化体育项目,也在这里开工。

“这得益于新区培育开发运营市场主体,由专门公司承担开发建设、产业培育、投资运营等专业化服务职能。”青岛西海岸新区党工委书记王建祥说。

在西海岸新区10个功能区中,灵山湾影视文化产业区形成“指挥部+公司”的运营模式,已实现了企业化运作,效率高、体制活、融资能力强,发展势头非常抢眼。

淄博市市长于海田说,沂源经济开发区在培育专业化服务公司方面也进行了尝试,目前当地注册成立了2家企业管理服务公司,设立30亿元的赛源发展基金、30亿元的华创产业发展基金、1.06亿元的天使基金。“但实现市场化持续发展,还需要进一步探索。”

山东省将支持龙头企业以组建企业联盟等方式对开发区或“区中园”实行整体性建设运营。潍坊滨海经济开发区党工委副书记李树森说,滨海区在专业化园区中,以单独设立公司或在园区设立国有企业分公司等方式,实行了“法定机构+市场主体”管理运营新模式。

比如,去年滨海区成立旅游度假区开发有限公司,享有旅游度假区管辖范围内土地一级开发权,负责园区的开发、建设、经营、招商和对外合作等事宜,以市场化手段强化招商和服务功能。目前,旅游度假区开发有限公司已与多家合作方开发建设了千亩玫瑰园、盐松、华谊兄弟星剧场等几十个项目。

但总体看,开发运营主体市场化程度不高,是山东省开发区普遍存在的问题。据统计,尽管山东省2/3以上的开发区设立了市场化开发运营主体,但无论规模还是水平,层次都不高,主要表现为“三多三少”:搞开发的多、搞运营的少,专业主体多、综合主体少,国有企业多、民营企业少。中国产业园运营商五十强中,山东省仅有一家。

在这方面,上海闵行区有个首创做法:这里的紫竹高新区,由区政府、上海交通大学、上海紫江(集团)有限公司三方筹划,是全国唯一一家以民营企业为投资开发主体的高新区。由于市场化程度高,有效提高了社会经济资源的总体运营效率和决策、落实效率。虽然面积只有13平方公里,但在去年国家级高新区排名中,紫竹高新区高居第14位。

一些与会人员也提出,鼓励企业运营开发区,如何建立收益回报和风险分担机制,是个难题。山东省各地还需大胆探索尝试。

激发创新创造活力动力

与江苏、广东等省份相比,山东省开发区亩均效益、亩均税收等指标差距较大。全省高新技术企业不足10家的开发区占总数的五分之一,产业示范作用不够明显和突出。

省科技厅厅长唐波说,从今年开始,山东省大力构建“政产学研金服用”融合创新生态,计划用5年左右时间,以山东产业技术研究院为示范样板,培育30个以上省级创新创业共同体,同时带动各地建设一批不同主体、不同模式、不同路径、不同方向的创新创业共同体,形成“1+30+N”的创新体系,全面提升科技创新供给能力。

目前,被称为“四不像”的新型研发机构——山东产业技术研究院已投入运行,它没有主管部门、没有行政级别,实行企业化管理、市场化运营,以市场化手段加快资源集聚。除此之外,山东省还有10个左右新型研发机构也基本酝酿成熟。

今年起,山东省将在3年内支持30个开发区打造国家级和省级创新创业特色载体,建立高新技术企业培育库,对入库企业,由省、市财政按一定比例给予奖补支持。

“创新最关键的要素是人,利益调节机制也需要有市场机制,这方面山东省还存在很大短板,需要尽快补上。”唐波说。

据了解,山东省将支持开发区建设运行机制灵活高效的新型研发机构,科技人员取得职务科技成果转化现金奖励,可减按50%计入工资、薪金所得缴纳个人所得税,鼓励科研院所、高等院校科研人员到开发区兼职。

建立市场化的薪酬制度,才能更好激发开发区创新创业动力。

去年,在国家级高新区综合评价排名中,济南高新区位列第11位,取得了历史性突破,这与该区近年来建立的薪酬激励机制密不可分。这里推行全员聘用制,实施无差别人力资源管理,引入KPI(关键绩效指标)考核原理,实行全员KPI考核,实现了薪酬管理由“铁工资”向“活薪酬”转变。

临沂经济开发区和高新区去年也进行了薪酬制度改革。孟庆斌说,薪酬总额达到当地同条件机关工作人员收入水平的2倍,开发区和高新区内部又制定了差异化绩效评价办法,极大激发了工作人员积极性。

这方面,山东省将在开发区打破人员身份界限,除由地方领导班子成员兼任的外,实现全员岗位聘任制、末位淘汰制。下放薪酬管理权限,由开发区管委会自主确定人员薪酬水平、分配方法,实行以岗定薪、优绩优酬,允许开发区国有开发运营企业按市场化方式制定薪酬办法,对特聘的高层次管理人才、各类专业技术人才,可采取兼职兼薪、年薪制、协议工资制等多种分配方式,实行特岗特薪。

加快产业集聚,提高“亩均效益”

以市场化取向谋改革创新效益最大化,最终要加快产业集聚,推动开发区迈入高质量发展轨道。

“省级开发区普遍存在产业集聚度低的问题,同质化现象严重,缺乏核心竞争力。”山东宏观经济研究院经济研究所所长高福一说。比如,某市16家省级以上开发区,有9家主导产业为机械制造。

为此,山东省各开发区将重点规划发展1至2个“十强产业+人工智能”特色产业集群,通过制定产业规划、组建运营公司、建设产业园区等方式,推进产业集群化、园区化、基地化、高端化。

山东钢铁集团有限公司董事长侯军说,山东省已出台钢铁产业结构调整总体规划,分散在全省12个市的钢铁企业和产能,正逐步向日—临沿海先进钢铁制造产业基地和莱—泰内陆精品钢生产基地转移。

开发区既受到要素短缺、支撑能力不足的制约,也存在资源闲置、低效利用等现象。

“全国范围内开发区已从‘增量扩张’进入‘存量变革’阶段。我们必须彻底转变发展理念和发展方式。”烟台市委书记张术平说,各开发区不能盲目投资,必须走集约发展之路,加快建立以质量和效益为核心,以单位用地税收、单位能耗工业增加值、单位排放销售收入等为主要指标的“亩均效益”评价体系,允许在全省开发区加快开展用能权、排污权等资源要素市场化交易。

“我们在日照的工厂,在生产线配置和相关技术上达到世界水平,452亿元总投资中环保投资额达14%,就是追求亩均高效益、低能耗。”侯军说。

在省委十一届九次全体会议分组讨论时,与会人员普遍认为这次改革力度比较大。“落实好改革举措,必须尊重基层首创精神。”唐波说。

据了解,这次改革将充分授权,允许基层大胆探索尝试,探索实行效益最大化的模式。同时,山东省将重视分类指导,提出因地制宜,不搞“一刀切”,《意见》对有些重要问题只作方向性、原则性指导,没有过细过多的规范,给各地留出自主改革空间。

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