加快莱芜市资源型城市转型发展研究

□潘大海

莱芜是以开发利用煤炭、铁矿石等矿产资源发展起来的工业城市，是典型的资源型城市。随着资源深度开发和经济社会发展，莱芜作为资源型城市固有的矛盾和问题日益暴露出来，保持经济社会持续发展面临越来越多的制约，加快转型成为全市面临的迫切任务。2013年，莱芜作为成熟型资源型城市列入《全国资源型城市可持续发展规划》。围绕推动莱芜资源型城市转型开展了调研，形成了一些思考和建议。

一、莱芜资源型城市发展概况

莱芜煤、铁等矿产资源丰富。依托丰富的煤、铁资源，莱芜大力发展资源型产业。从2000年开始，莱芜资源型产业迎来快速发展时期，2000-2007年，全市钢铁产量由220万吨增长到1430万吨，铁矿石、煤炭产量由174万吨、52万吨增长到421万吨、107万吨。资源型产业的发展带动了莱芜经济的腾飞，2000-2007年，全市生产总值、公共财政预算收入由105亿元、4.2亿元增长到372亿元、26.1亿元，年均增幅分别达到15.9%和29.8%，全市生产总值、公共财政预算收入、工业增加值、固定资产投资等多项主要经济指标增幅位居全省前列。莱芜逐渐形成了采矿、黑色金属冶炼、能源、非金属矿物制品等四大资源型支柱产业，2013年，四大产业实现产值、税收分别占全市规模以上工业的68.3%和53.8%，年均从业人员占全市从业人员的65.8%。可以说，资源型产业奠定了莱芜发展的基础，是莱芜发展的主要依靠力量。

莱芜依托资源实现快速发展的同时，也带来了一系列无法回避的问题：

(一)产业发展不均衡，经济抗风险能力弱。工业与非工业发展不均衡，2013年工业增加值占GDP比重达到50.4%，比全省平均水平高6.4个百分点。钢铁产业与非钢产业发展不均衡，钢铁产业增加值、利税占规模以上工业的比重最高均接近70%，2013年仍达到51.1%、23.7%，一业独大、一业独强的局面没有根本改观。民营经济发展相对滞后，2013年实现增加值占GDP的40%，比全省低5个百分点。由于莱芜产业发展不均衡，经济稳定持续发展的基础不牢固，导致经济运行稳定性差、波动大。像财政收入，2008年之前年度增速保持在30%左右，最高达到41.5%，2008年以来大幅回落，年均增速不到10%。

(二)经济发展粗放，低效增长问题十分突出。对凭借丰富资源迅速发展的路径依赖，导致对技术进步、生产效率、发展质量不够重视，逐渐形成了粗放、低效的发展模式。全市亿元生产总值建设用地为909亩，高于全省平均水平220亩。万元GDP能耗、电耗分别是全省的3.4倍和1.9倍。“十一五”末全市投资效益系数为0.23，2011年滑落到0.19，2012-2013年只有0.04，而2013年全省为0.13。2013年全市规模以上工业主要产品中初级产品收入利润率为1.9%，比全省低4.5个百分点。

(三)环境污染较重，生态保护压力很大。2013年，全市万元GDP二氧化硫、氮氧化物排放强度分别是全省平均水平的1.9倍和1.8倍，每平方公里二氧化硫、氮氧化物排放强度分别是全省的3倍和2.8倍。全市达到Ш类水质以上的河流、大中型水库只占1/10。2013年空气污染指数为105，空气质量为Ш级，属轻度污染，二氧化硫、二氧化氮浓度分列全省第16位、第12位。全市采空区面积48平方公里，仅城市南部塌陷区就有27.9平方公里。

(四)产业相对低端，自主发展能力不强。高新技术产业规模偏小，全市高新技术企业年销售收入10亿元以上的只有5家。2013年高新技术产业产值占比为16.4%，低于全省平均水平13个百分点。创新平台层次不高，国家级高新技术开发区、工程技术研究中心、重点实验室仍属空白。人才严重不足，全市万人拥有科技活动人员不足900人，比全省平均水平低200人，高技能人才凤毛麟角，大多数企业存在人才“引不来、留不住”的问题。

(五)城市建设滞后，城镇化水平不高。对城市性质、功能的认识较浅，城市建设侧重服务企业生产，公共服务设施较为滞后。目前，城市污水处理率为90%，燃气普及率为73%，均列全省第9位；集中供热普及率为55%，列全省第15位。中心城区发育不充分，规模、经济实力较弱，辐射带动能力不强。有城中村96个、棚户区80个，面积占城市建成区面积的10.4%，产城混合现象比较严重。2013年城镇化率55.18%，列全省第7位。

二、关于莱芜转型发展的思路和举措

综合考虑各方面因素，莱芜要围绕建设一个体现现代工业文明特征的生态宜居城市，遵循“质效优先、产业先行，市场主导、政府扶持，统筹兼顾、务求实效”的原则，突出“优矿业、培多元、重生态、提城建、惠民生”这条主线，着力抓好钢铁产业优化提升，大力发展接续替代产业，全面做好环境保护、城乡建设、民生改善等工作，努力走出一条资源型城市可持续发展之路。

(一)优矿业，即推动资源型产业优化升级。坚持有序开发、高效利用，加强科学调控，优化开发布局，推动资源型产业升级，为城市转型提供强力支撑。一是提高资源保障能力。加强本地资源勘探，及时开展储量利用调查，科学掌控开发节奏，力争2015年煤炭、铁矿石产量稳定在300万吨和800万吨。逐步关停小型铁矿、煤矿、采石场和采砂场，严格限制在生态脆弱地区、重点生态功能区进行开采。鼓励矿业企业“走出去”，建设稳定的原料后备基地。二是大力实施精品战略。引导钢铁企业痛下决心，由追求规模、产能向注重质量、效益转变，加快调整产品结构，重点发展型钢、不锈钢等优特钢产品，打造精品加工产业链，实现钢铁生产由做大向做精转变，力争3-5年不锈钢产量达到100万吨，优特钢占比超过50%。围绕产品设计、工艺流程等环节，支持企业引进先进装备和技术，提高产品技术含量，增强市场竞争力。三是提高资源节约集约利用水平。大力发展资源循环利用产业，积极推广新技术新工艺，提高粉煤灰、煤矸石、冶炼废渣、尾矿等废弃物综合利用率，加快形成资源利用高效、生产工艺环保的资源开发利用格局。到2015年，工业固体废弃物综合利用率达到92%。

(二)培多元，即构建多元化产业体系。加快改造提升传统优势产业，大力发展接续替代产业，促进产业均衡发展，增强经济运行的抗风险能力。一是加快发展资源深加工产业。立足丰富的煤炭、钢铁资源，依托钢铁精深加工产业园和不锈钢生态产业园等专业园区，大力发展煤化工和钢铁深加工产业，尽快引进1-2个能够支撑带动产业发展的大项目，巩固扩大产业优势。二是推动传统优势产业升级。围绕装备制造、汽车零部件、能源建材、纺织服装、食品加工等传统优势产业，坚持以扩大规模为重点，以技术创新为核心，以培育品牌为目标，促其尽快做大、做优、做强，力争3-5年传统优势产业产值突破3000亿元。三是大力发展新兴产业和特色服务业。落实全市《新兴产业发展规划》，重点培植壮大新材料、新能源、电子信息、生物医药等产业，使新兴产业尽快成为新的经济增长点。到2015年，力争新兴产业骨干企业达到30家，产值占工业总产值的20%以上。依托齐鲁钢铁物流园、五矿钢铁物流园、“三辣一麻”农副产品集散园等园区，建设钢铁、煤炭、生姜、大蒜等主要产品区域物流中心，提升现代物流业发展水平。培育壮大文化旅游、商贸流通、金融保险、商务服务和养老服务业，全面提升服务业发展的速度和层次，力争服务业增加值三年内达到40%。

(三)重生态，即加强环境治理和生态保护。牢固树立生态环保理念，把环境保护融入转型发展的各方面和全过程，实现经济社会与资源环境协调发展。一是突出抓好大气、水污染防治。落实大气污染防治行动计划，严格控制工业废气、机动车尾气等废气排放，加强城市扬尘治理，建设全省大气污染防治先行区。结合水生态文明市建设，健全“河长制”管理机制，加强水源地保护，打造全省流域污染治理示范区。2015年全市二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮排放总量分别减少19%、18%、11.5%和10.9%。二是加大源头治理力度。严格落实环境容量控制制度，加强新上项目环评、能评审查，坚决杜绝高污染、高耗能、低产出、低效益项目落地。推广节能减排技术，加快淘汰钢铁、化工、水泥等行业落后产能，减轻对环境的污染。三是加强生态修复和治理。深入开展矿山地质环境治理，逐步恢复矿区生态系统功能。力争“十三五”末，采空塌陷综合治理率和土地复垦率均达到80%以上。抓好雪野、房干、王石门等北部生态区的保护和建设，严禁采矿、采石、采砂、取土等行为，禁止建设工业项目，严格控制文化旅游项目，维护良好生态环境。

(四)提城建，即大力提升城市建设水平。加快实施“城市更新”工程，进一步健全基础设施，提升公共服务，改善城市形象，为转型发展搭建良好平台。一是优化城市发展布局。围绕推动莱城主城区、钢城城区、口镇新城、雪野旅游新城组团发展，在发展布局上，充分考虑省会城市群经济圈、济莱协作区等重大区域战略，考虑与圈内各城市的合作与区分，实现与经济圈的功能整合；在推进战略上，突出抓好莱城主城区建设，着力建设一批集金融、商务、办公、文化等多种高端元素为一体的城市综合体，促进城区规模扩大和人口集中，不断提高辐射带动能力；加快各城区特色发展，钢城城区着力打造设施便利、环境优美的绿色钢铁示范区，口镇新城着力打造先进制造业聚集区，雪野旅游新城着力打造具有城市功能的旅游度假区。推进小城镇和农村新社区建设，不断提高城镇化发展水平。力争到2020年，建成100个左右环境美好、生态宜居的高品质农村新社区。二是健全城市服务功能。坚持以人为本，健全市政公用设施，加强集贸市场、马路市场、交通秩序治理，创造整洁有序的城市环境。抓好文化、教育、卫生、体育、商业等服务设施布局建设，大力推行社区网格化管理，方便群众生活。三是突出抓好城市美化。从人的切身感受和使用需求出发，加快城市更新改造，整体提升城市建筑、主次干道、街道景观、广场公园等功能品质，不断提升城市档次。加强城市生态建设，搞好城区及周边山体绿化，实施水系综合治理，打造“城在山中、水在城中、楼在树中、人在景中”的山水宜居城市。

(五)惠民生，即着力保障和改善民生。加强社会保障体系建设，有效创新社会治理，集中精力为群众办实事，让广大群众共享改革发展成果。一是完善社会保障体系。尽快健全以社会保险、失业保险为重点的保险制度，不断扩大覆盖面，把符合规定的各类用人单位及其劳动者全部纳入保险范围，保障矿工的基本生活。积极扩大就业和再就业，优先支持矿山企业下岗失业人员、失地农民、“4050”居民等群体再就业。二是加快独立工矿区、城中村和棚户区改造。强化政府引导和金融支持，加大对上争取力度，稳妥做好钢城区独立工矿区搬迁改造工作。加快推进城中村和棚户区改造，实行市场化运作，完善新建小区配套设施，逐步改善居民生产生活条件。力争2015年基本完成棚户区改造任务。三是加强和创新社会管理。加快推进企业职工集中居住区改社区工作，不断改善集中居住区职工生活环境。抓好矿山安全生产，落实矿山地质灾害防治措施，协调处理好资源开发、城市拆迁、企业破产重组等方面的问题，为转型发展营造和谐稳定的社会环境。

三、实现转型发展需要注意的问题

转型发展离不开必要的支撑和保障。工作中建议把握好五个方面：

(一)突出科技支撑。加快转变主要依靠要素成本推动、大量耗费资源的经济发展方式，实施科技创新驱动战略，增强科技进步对经济增长的贡献度。围绕优势产业和重点领域，按照主动跟进、精心选择、有所为有所不为的原则，确定莱芜市科技创新主攻方向和突破口，努力赶超，尽快形成比较优势。强化企业主体地位，支持校企合作，鼓励争创国家级工程技术研究中心和重点实验室，不断增强科技创新能力。大力培植、引进高新技术企业，重点扶持一批科技型中小企业，力争2015年高新技术产业产值占比达到19%以上。加强人才队伍建设，强化科技人员培训，着力引进一批高水平创新团队和高技能人才，尽快扩张人才总量。

(二)突出增量带动。从增量入手，靠扩大增量、优化增量调优经济结构，推进城市转型发展。加大招商引资力度，注重引进战略投资者，增强招商实效。大力发展民营经济，加快培育一批铺天盖地的中小微企业，大力培植优特钢、汽车零部件、农副产品加工、节水灌溉装备制造等8个“百亿”规模中小企业集群，迅速提升民营经济的规模和水平，力争2017年民营经济增加值占比达到45%以上。加快推进济莱协作区建设，把握先后缓急和注重实效，积极推进交通、通信、户籍管理、公共服务、资源配置“五个同城化”，努力打造全省一体化发展先行示范区。

(三)突出环保倒逼。莱芜区域面积较小，环境容量有限，环保已成为决定莱芜可持续发展的重大问题，严格治污、保护环境是莱芜“输不起”的战斗。严格环保标准，确保国家、省环保规定不折不扣地落实到位，决不能因经济下滑、企业困难而降低环保要求。推行环保网格化管理，健全“全面覆盖、层层履职、网格到底、责任到人”的监管模式，确保无遗漏。健全联合执法长效机制，把日常执法检查与专项行动结合起来，及时立案查处违法案件，始终保持对环境违法行为的高压态势。完善调度督查机制，严格考核奖惩，加大问责力度，确保环保各项任务落到实处。

(四)突出市场主导。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，主要依靠市场的力量来推动城市转型。坚持把简化审批、放松管制放在首位，进一步深化行政审批制度改革，继续取消下放审批事项，进一步提速增效。加快推行行政权力清单制度，切实规范权力运行。实行统一的市场准入制度，鼓励有序竞争，加强市场监管，营造良好市场环境。同时，资源型城市转型不单是经济问题，还包括社会、文化、生态等方方面面，完全靠市场的作用是远远不够的，必须处理好市场和政府的关系，在制定发展规划、创优发展环境、加强环境保护等方面更好发挥政府作用，为城市转型营造优良外部环境。

(五)突出体制创新。加快体制机制改革，勇于探索，敢于创新，先行先试，为转型发展增添活力。比如产权制度改革，可以探索建立自然资源资产负债表，提前弄清楚负债表的内容、指标等要素，尝试尽早建立起来，以便准确把握自然资源衰减情况，做到有序有度开发。比如工商注册制度改革，放宽注册资本登记和市场主体住所登记条件，加快“先照后证”、“年报公示”等改革，争取企业注册1天内完成，改善企业发展环境。比如生态补偿制度改革，按照“谁受益、谁补偿”原则，探索建立相对独立的补偿机制和治理机制，引进第三方对生态环境进行修复和保护，提高治理成效。

四、加强对转型发展工作的领导

资源型城市转型是一项复杂的系统工程，需要完备的政策体系、健康的外部环境，确保转得正确、转得有序、转得有效。

(一)统一思想认识。资源型城市转型过程中，必须树立“一种意识”，即树立“起步靠资源、跨越靠转型”的意识，引导全市上下形成转型是大势所趋、是必由之路的普遍共识，营造关注转型、关心转型、鼓励转型的良好氛围。破除“两种观念”：一是破除重总量不重结构的观念。结构与质量、效益密切相关，结构有时比总量更重要。要把经济结构的战略性调整作为主攻方向，通过结构调整增强转型发展的内在动力。二是破除重当前不重长远的观念。拼投资、拼资源、拼环境的发展模式难以持续，要坚持着眼长远，树立靠质量、靠效益求生存的理念，引领城市可持续发展。纠正“三种心态”：一是急于求成、一蹴而就的心态。城市转型是一场攻坚战和持久战，既拖不得也急不得，必须静得下心、沉得住气、稳得住手，有恒心、有毅力、有韧劲，稳扎稳打，确保实效。二是安于现状、得过且过的心态。城市转型正当其时，不进则退，必须主动作为，先行先试，抢占先机，闯出新路，实现率先发展。三是畏首畏尾、知难而退的心态。城市转型不可能一帆风顺，必须坚定信心，勇于担当，敢于碰硬，锐意攻坚，全力推动城市转型发展。

(二)完善扶持政策。研究土地、矿产等资源资产性非税收入的征管措施，适时制定煤炭资源税从价计征等税政改革的实施办法，使资源消耗和环境治理的成本真正体现到资源产品价格上来。引导银行业金融机构创新信贷方式、融资产品、担保模式和业务流程，根据莱芜市转型发展的特点开发务实高效的融资产品，为转型发展提供资金支持。加大对闲置低效用地的处置力度，严格按投资强度供应土地，切实提高土地利用效率。合理确定城镇开发边界和保护性区域，支持塌陷区治理，为城市发展留下空间。

(三)严格考核奖惩。按照“转什么、考什么”的原则，进一步完善考核体系，把资源有序开发、接续替代产业发展、棚户区搬迁改造、矿山环境恢复治理等内容，纳入综合考核评价，引导各级把工作重心转移到推动转型发展上来。探索建立针对领导干部的中期、长期考核制度，提高各级领导干部保护资源、保护环境的自觉性。加强考核结果运用，严格兑现奖惩，确保各项工作落到实处。

(四)优化政务环境。加快推进政务服务向镇、村延伸，尽快形成功能完善的市、区、镇、村四级政务服务体系。加快公共资源交易中心规范化建设，提高公共资源配置的效率。进一步减少和规范涉企收费，建立涉企收费清单管理制度，切实减轻企业负担。建立守信激励和失信惩戒机制，对失信主体在投融资、土地供应、招投标等方面予以限制，营造诚信守法的良好环境。

皂【作者简介】潘大海，男，中共莱芜市委党校第30期县级领导干部进修班学员，市政府副秘书长、研究室主任。 

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