山丹县土地流转的实践与探索

山丹县土地流转的实践与探索

山丹县土地流转的实践与探索

省农牧厅赴山丹调研组

山丹县是河西走廊一个欠发达的农业县，全县辖5乡3镇，110个行政村，总人口21.4万人，其中，农村人口15.3 万人，农村劳动力9.68万人。全县土地承包面积46.7万亩。近年来，山丹县土地流转速度快、规模大、流转率全省最高。为了总结经验，指导全省工作，我们赴山丹县进行了深入调研。从调研情况看，山丹县土地流转的许多做法和经验值得全省学习和借鉴。

一、土地流转特点及成效

（一）土地流转率居全省之首。过去，山丹县农村土地流转规模小、数量少、范围窄，并且大多是零星、分散式流转。随着国家一系列惠农政策出台、农业结构调整、农村劳动力转移，土地流转呈现出快速发展的态势。目前，山丹县土地流转面积达到25.6万亩，占承包面积的54.8%，涉及农户2.1万多户，占总户数的56%。流转率和涉及农户数分别是全省平均水平的3.7倍和1.95倍，均居全省各县（市、区）之首。

（二）流转主体丰富多元。经过多年的发展，山丹县土地流转基本形成了能人带动型、家庭农场型、合作社组织型、企业基地型、亲友托管型等5种主要模式，形成了农户、工商企业、农业企业、农民合作社等多种主体共同参与，整村整社集中流转的格局。而且，探索出了“田保姆”土地托管机制，许多外出打工者与种田专业户签订田地“入托”协议，“你在外地忙挣钱、我来代你耕农田”。目前，全县有2360多户农民与外出务工者签订了“托田合同”，托田面积达2.7万亩。

（三）土地流转提升了农业产业化水平。土地流转极大地方便了农业新品种、新技术和新机械的推广使用，全县农作物标准化栽培面积达到40万亩以上，科技在农业增收中的贡献率达到了60%。通过土地流转，打破了一家一户分散的经营模式，建成了脱毒马铃薯、高原夏菜和农作物繁种三大基地，促进了全县特色优势产业的快速发展，促进了农民组织化程度的提高，有效化解了农户分散生产的市场风险。

（四）土地流转拓宽了农民增收渠道。山丹县人均耕地面积仅3亩多，家家户户守着几亩耕地，效益低下农户难以脱贫致富。现在通过土地流转，每亩流转收入500多元，另外，通过土地流转，大量农村劳动力从土地的束缚中解放出来，外出经商或进城打工，留守家园的中老年人和妇女既可照顾家庭又可就近打工挣钱，变成了宜家宜工宜农型“三栖”农民，增收效果十分明显，农民也很钟情这种“你种我的地，我赚你的钱”的全新模式。据统计，山丹县有2.6万名农民脱离土地，从农村走出去，向二、三产业转移发展，人均年均收入在4万元以上。

（五）土地流转增强了基层组织的服务功能。全县采取“村支部＋合作社＋农户”的形式流转土地，村两委班子与合作社负责人交叉任职，组织村民流转土地，发展规模经营。支部、合作社积极为农户和专业大户提供流转协调、合同签订、贷款联系、种植订单落实等方面的服务，既拓展了村级组织的服务功能，又增强了合作社的发展实力、增加了农民收入。

二、主要做法及经验

山丹县顺应城乡一体化进程加快、大量农村劳动力转向二三产业的实际，因势利导，大力推进农村土地有序流转，其主要做法和经验是：

（一）政策推动流转。山丹县委、县政府先后出台了《关于积极推进农村土地承包经营权流转工作的指导意见》和《促进农村土地承包经营权流转扶持土地规模经营奖励办法》等扶持政策。对流转期限在3年以上，合同签订规范，围绕马铃薯等特色主导产业连片规模经营的流转户，实际流转面积在200—500亩、500—1000亩和1000亩以上的，县财政分别给予每亩20元、40元、60元的一次性奖励。对流转土地发展现代设施农业的，由县政府协调贷款，县财政提供3年贷款贴息，有力推动了土地流转。

（二）能人带动流转。山丹县委、县政府提出“抢抓机遇、培育特色、能人带动、科学发展”的土地流转工作思路，积极搭建能人回乡创业平台，发挥能人在技术、资金、销售等方面的优势，引导致富能人成为专业大户、创办家庭农场和农业企业、领办农民合作社等。由专业大户、家庭农场和农民合作社等新型农业经营主体流转农民土地。目前，全县培育专业大户和家庭农场159个、农民合作社335家， 50亩以上规模经营户达到855户，流转面积千亩以上的达到46户。

（三）体系保障流转。县上建立了土地流转服务中心，成立了由县长任组长、分管副县长任副组长、县直有关部门为成员的土地流转协调领导小组，统筹指导土地流转工作。各乡镇相应成立了土地流转服务站，行政村建立了村级土地流转服务点，形成了“县有中心、乡有站、村有点”的三级服务体系。随着劳务输转量不断增加，不少乡村出现了劳动力季节性短缺现象，而新型经营主体发展对劳动力的需求，又刺激县城周边乡镇自发形成了一些劳务市场，出现了许多劳务中介组织和劳务经纪人，有效解决了经营主体劳动力不足问题，推动了土地流转。

（四）服务促进流转。山丹县农业部门制订了《农村土地流转十项制度》，建立健全了土地流转规范化管理工作制度，及时收集、发布土地流转信息，实行土地流转月报告动态管理监测制度，指导流转合同签订、鉴证，帮助群众及时解决土地流转过程中出现的新情况、新问题。县政府先后从河西学院等大专院校聘请40多位专家学者，与县上抽调的100多名科技人员组成10个“专家服务团”，采取进村入户、上门培训等方式，为从事土地流转的种植大户开展技术指导等服务，解除了经营者的后顾之忧，为推动全县土地流转起到了重要作用。

（五）宣传引导流转。大力宣传《农村土地承包经营权流转管理办法》等政策法规和土地流转中涌现出的先进典型，发挥了政策的引导作用和典型的示范作用，使农民了解了土地流转的政策，看到了土地流转的好处，极大增强了基层干部引导农民“依法、自愿、有偿”流转的政策法律意识，调动了广大农户参与土地流转的自觉性和积极性。

三、启示及建议

从山丹县土地流转的实践和我们调查的情况看，山丹县土地流转虽然取得了显著成效，但也还存在一些不容忽视的问题。其经验在全省有独特性，问题在全省有普遍性。如何巩固和发扬已取得成绩及经验，克服和解决存在的问题，是摆在山丹县和全省土地流转中的重要课题。

一是稳定承包关系是土地流转的核心。家庭承包经营是党在农村政策的基石，是最适合国情的农村基本经营制度。调研中我们发现，山丹县农村土地承包政策落实好、土地承包经营权“长久不变”坚持好的地方，农户和流转主体的流转意愿都比较强，流转比例也很高。虽然，山丹农民整体对土地流转认识和接受程度较高，但也有一些农户对土地流转心存顾虑，怕土地流转后会失去承包经营权，影响自己的利益，不愿转出去。因此，全省在现有土地承包关系的基础上，加快土地承包经营权登记颁证步伐显得十分迫切，这样，才会进一步稳定农村土地承包经营权“长久不变”、保障农民利益，农民才会感到吃上了定心丸，放心流转土地。 

二是培育经营主体是促进土地流转的关键。从山丹县的做法和经验看，专业大户、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体在促进土地流转和发展现代农业中起到了主导作用。因此，加快全省土地流转步伐，必须把大力培育新型经营主体放到十分重要的位置，从政策、资金等方面进行引导扶持，促进其健康发展，形成政府培育扶持经营主体，经营主体带动土地流转，土地流转吸引经营主体规模经营的良性循环，推动全省现代农业发展。

三是城镇化和完善社会保障是土地有序规范流转的前提。近年来，山丹县城镇化快速发展，县城面积由2009年的8.6平方公里扩大到现在的12.4平方公里，城市人口增加到6.5万多人，其中进城定居务工置业的农民达2万多人，为农村人口转移提供了前提条件。因此，土地流转必须与城镇化发展水平相适应，同时，要建立完善的农村养老、医疗等社会保障体系，使农民土地流出后，有稳定的就业渠道、有安全保障的收入，弱化土地的社会保障功能，降低对土地的依赖。各级政府在土地流转工作中，坚持不攀比、不刮风、不下指标，更不能强迫群众流转。

四是建立健全服务体系是保障土地流转的基础。山丹县县乡村三级土地流转服务网络在土地流转信息对接、合同签订、矛盾纠纷调处等方面发挥了重要作用。因此，要做好全省土地流转服务保障工作，各地必须要建立健全“县有流转中心、乡镇有流转服务站、村有服务点”的流转服务体系，建立健全“县级仲裁、乡村调解、司法保障”的土地矛盾纠纷调处体系，重点要完善乡村两级服务体系，建立完善土地流转的各项制度，及时为土地流转双方提供信息登记发布、价格指导及矛盾纠纷调处等服务，促进土地有序规范流转。

五是规模适度是土地流转中必须重视的一个重要问题。山丹县土地流转在马铃薯、高原夏菜、制种业等方面已呈现出了规模效应，取得了显著成果，但调查中我们也发现，一些流转主体片面追求规模，超出了经营能力，出现了劳动力不足、投入跟不上、土地单位面积产出下降等问题，存在很大经营风险。这个问题，全省其他地方也都不同程度的存在。因此，土地流转规模必须要适度，与流转主体的经营能力、机械化水平，与当地农业基础设施等相适应，避免求大求快，降低经营风险。

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