瞄准问题求突破　革故鼎新谋发展 ——张掖市国税局推行扁平化管理改革走笔

盛晓英 曹希聪

“农村分局合并到县局以后，我再不用倒跑25公里去蓼泉分局办税了，少了许多麻烦。”临泽宏鑫矿业的裴会计在感受到甘肃省张掖市临泽县国税局实施“扁平化”管理带来的变化后高兴地说。作为年纳税额在一千万元以上的临泽宏鑫矿业公司，其生产经营地在临泽县平川镇东小口子，属临泽县局蓼泉分局管辖，但其财务核算地却在县城，以前每有税事，裴会计都得往农村跑，他总是开玩笑地说：“别人办事都是往城里跑，我却要往乡里跑，真有点无奈。”

临泽县鸭暖乡五泉村誉诚酒类批发部的王锋每次去蓼泉分局申报，因为没有直达公交车，得转乘三次车：从五泉到鸭暖，从鸭暖到蓼泉，从蓼泉再到平川，20多公里的路得走两个多小时。“现在把分局搬到城里后，我坐上到临泽县的公交车半小时就到了，国税局的事办完，我还能在城里逛逛，多好。”

同样的问题临泽县珍玉阁奇石店的李思雨也遇到过，当听说自己所属的沙河分局合并到县城以后，他直言不讳：“我以前坐车到县城还得再打车去沙河，太麻烦，现在好了，汽车站下了车转个弯就到县局办税厅了，你们早该这样做了。”

收缩农村分局，将其业务合并到县局办税服务厅，这仅仅是临泽县国税局实施“扁平化”管理的一小部分内容，也是张掖市国税局优化资源配置的一个缩影。这些年来张掖市国税局一直在思考“如何将有限的资源进行最优化配置，以发挥征管工作最大的质效”这一问题，并且做了大胆的探索和尝试。

收缩农村分局

至2013年底，张掖市国税局六个县区国税局共有437名税务干部，管理服务纳税人28535户，全年征收税款95631万元。其中有农村分局14个，配备干部75名，占全市国税系统干部的 17%，承担着10209户纳税人的征收管理工作，2013年实际入库税收22390万元，占全市国税系统计划任务的23.4%。

这些农村分局中，最偏远的肃南县九条岭分局距肃南县局300多公里，最近的临泽县沙河分局距临泽县局不到3公里。甘州区局有4个农村分局，稍远一点的沙井分局距甘州城区30公里,80%以上的企业财务核算地都设在城区，分局管辖的个体户中98%都是未达起征点户，供票面只占到30%左右；大满分局距甘州城区19公里，70%以上的企业财务核算地设在城区，个体户中近98%左右都是未达起征点户，供票面只有25%左右。由于道路不通，大满分局所管辖的龙渠镇和小满镇的税户要到分局办税，须先到甘州城区，再辗转到大满镇。诸如此类的问题在全市农村分局普遍存在，不仅纳税人办税不便，而且由于点多人少，基层干部的分布配置犹如“撒了胡椒面”，人力、物力、车辆以及冬季采暖费用等办公经费导致征收成本过高，分局干部生活也极其不便。

面对这样的问题， 2014年全市国税工作会议提出了“对部分农村分局根据税收管辖区域、基础设施条件等因素进行资源整合，集中执法力量，提升征管质效”的工作思路。各县区局纷纷行动起来，本着提高管理质效、方便纳税人的原则，对一部分农村分局进行整合：甘州区局将沙井、大满、火车站三个农村分局统一搬迁至区局机关办公，民乐县局将距县局35公里的南古分局合并到城区分局，高台县局将距县城15公里的宣化分局合并到城区分局。作为先行先试“扁平化”管理的临泽县局，在充分调研论证的基础上，将蓼泉和沙河两个农村分局合并到县局。

再造大厅流程

在具体操作过程中，临泽县局将蓼泉和沙河两个农村分局办税服务室的业务和县局原纳税服务股、车购税的业务合并到县局办税服务厅，实行“税收全区域化征收”。以此为契机，对办税厅业务进行流程再造，实行一级征收。办税厅在原先4人的基础上增配3人，设置台前、台中、台后三个区域：台前受理中心设置导税员+值班长，导税员主要负责办税引导和资料预审，集中受理40项即办业务和44项限办业务；值班长由局领导担任，负责导税+咨询以及应急、监督等事项。台中设置6个全职能窗口，集中处置由台前叫号的36项即办业务和9项限办业务；

台后负责将定额核定、调整等4项涉及审批的非即办类事项转入税源管理科，办理完毕后直接返回台前，由纳税人依“税务文书领取单”领取。

对于这样的流程再造，县局办税服务厅主任罗霞深有感触：“以前纳税人进门只能叫号排队，好不容易排到了，却可能因资料不全或业务属于地税不能办理，由此引发的不满实在太多。现在有了台前受理中心，在台前能办的进门即办，需要在台中办理的叫号排队，无法办理的及时告知原因，非即办的开具‘税务文书领取单\’被告知时限后转入后台。整个流程井然有序，纳税人也不用排‘冤枉\’队了。”

鑫盛矿业有限公司盛会计说：“我在国税局办了好多年税了。以前办审批类事项，找了大厅找分局，找了分局找科室，找完科室再找大厅，从乡里跑到城里，再从楼上跑到楼下，怎么也得十来天。现在不一样了！那天早上我到办税厅申请增值税专用发票最高开票限额，连单子都没填，窗口工作人员就直接给我一个领取单，让三天后来取。当天下午又接到他们电话，说已经办好了，让我方便时去领。国税局现在的办事效率真是太攒劲！”

重组内设机构

“在原先的金字塔层级结构模式下，县局仅有的36名干部除去局领导5人、各股室10人，仅剩的21名干部要承担3个分局、1个稽查局和1个办税服务厅的工作任务和3700多户纳税人的管理和服务，能够按部就班地完成纳税人的申报、定额评定调整、报表审核、发票领购、宣传辅导、下户调查、纳税评估等各项服务管理工作都实属不易了。而内设的8个科股室除了日常工作，随时都要应对上级下派的各类专项和重点工作任务，干部们常常感到力不从心，只能疲于应付，导致工作质量和效率上不去。”提及过去，该局原征管股股长袁国新坦言。

面对人少事多、征管力量薄弱、队伍正能量不足等诸多困扰，在改革过程中,县局打破纳税人地域界限，取消业务股室，合并管理分局，将原内设机构中的法规、征管、收入核算、信息中心4个业务股（室）和3个基层分局、稽查局整合，重新组建为具备多重职能的两个税源管理科。税源管理一科配备干部11人，负责全县企业税源管理；税源管理二科配备干部8人，负责全县个体税源管理。以此压缩管理层级，实行“一级管理”的扁平化模式，并建立了集约化、扁平化的征管组织机构和界定清楚、职责明晰、运转顺畅的征管流程及岗责体系。

扁平化后的临泽县局机构简单明了，除局领导外只剩3个行政科室（办公室、监察室和人教股）和3个业务部门（办税厅和税源管理科），征管一线人员由原来的20人增加到现在的29人，占全局干部的80%以上。

赋予税源管理科“多重”职能

税源管理科之所以被定义为“多重”职能，是因为这两个税源管理科对内要承担原股室职能，对外要负责纳税人的管理和服务，对上要对应市局相关科室，对下还设置了纳税评估组等诸多相关业务处理组。

周玉是2012年新招录的公务员，刚进局时被分配到城区分局，除了做好内勤，还管了70多户纳税人。2013年8月，领导把分局营改增过来的户也交给了她。2014年3月，“扁平化”改革后，她被分配到税源管理一科，不仅负责168户营改增纳税人的管理和服务，还负责市局货劳科和稽查局安排的工作，并承担纳税评估和临时性工作。她说：“以前工作单调，量也轻，我基本上半天就能完成；现在工作量大，要求高，时间被安排得很满。我喜欢这样，能接触很多业务，有许多学习机会，每天都感觉充实。”

考虑到干部年龄差异、素质参差不齐等客观因素，税源管理科在进行内部分工时，给像周玉这样年轻、业务能力强的干部安排的工作相对多一些，压的担子相对重一些，以帮助他们尽快成长。

对于临泽县局实施扁平化管理，市局业务科室的干部也有明显不同的感受。市局货劳科科长杨国强说：“原先金字塔模式下，货劳科下派各县区局的任务由法规股接收，法规股再向各个分局下派，分局上报以后再经他们汇总整理后给我们上报。临泽搞了扁平化以后，货劳科的业务由税源管理一科指定一名干部负责，一来由于干部本身就在管户，数据相对更加真实可靠，二来由于直接责任对人，上报数据的效率和质量都比之前提高了很多。”

将局领导推向前台

朱肇南是临泽县局的副局长，已有30多年的税龄，扁平化以后他分管税源管理一科和人教股。按照扁平化管理的实际需要，县局除了“一把手”和纪检组长，其他领导都要参与到实体化操作中，因此，他和其他的两名副局长都被推向了“前台”，直接参与指导科室工作和税源掌控。

对于这样的安排，朱肇南本人欣然接受：“县局一线税收管理员不足，扁平化管理后机构大量减少，县局领导分管或联系的部门也减少，我们直接参与具体的涉税管理事项，可以掌握更为详细的涉税信息，更好地指导基层工作。”

实际上，将局领导推向前台，也是有效降低执法风险的需要。由于现设的税源管理科没有部门编制和执法主体资格，因此对外执法时仍使用原分局的税务执法资格，按照“谁签字谁负责”的原则，就出现了文书审核人为税源管理科科长，印章却为某某分局，同志们心里都犯嘀咕：万一有事，谁来担责？

临泽县局原任局长宋正旭，谈起他在任期间主推的扁平化管理，记忆犹新：“领导干部待遇比同志们高，责任相应地要比同志们大。因此，要解决税源管理科没有部门编制和执法主体资格这一问题，要让干部们安心地干事，就得局长们站出来，他们审核、他们签字、盖县局的公章，我们局领导一起来负责。”

现任临泽县局局长陈清到任后扁平化管理刚满周岁，在对实际情况作了深入细致的了解和掌握后，对于将局领导推向前台，他也是极力赞成：“我们班子成员从指挥员变为战斗员后，责任意识明显增强，干部们对我们也心服口服，觉得领导们接地气了，干实事了，由此带动整支队伍的正能量不断增强。下一步我们还将让局领导直接挂靠管理1-2户重点税源或典型税源，让领导们实抓实干，更好地促进工作。”

顶层的设计理念

扁平化管理在管理界被誉为“横向革命”，在临泽县局主张推行扁平化管理，是张掖市国税局党组在深入调研的基础上，为破解征管工作难题的创新之举。

临泽县局实施扁平化管理一年的实践证明，在人员相对较少的基层县区局整合征管资源、优化资源配置，实施扁平化管理，大方向是正确的，效果是良好的。张掖市局党组在提炼总结的基础上提出了“扩大战果”的新思路和要求：“扁平化管理的总体目标是优化人力资源配置、提高税收征管质效，最大限度地方便纳税人。临泽县局虽然取得了一定成效，但我们还将不断总结经验、查找不足、放宽视野、扩大范围，最大可能地全方位、全员进行人力资源优化和实体化运作。其他县区局也将结合实际，因地制宜，进行局部或全局范围的资源整合和重组。通过科学的方法努力破解工作中的难题，以期实现各项工作的最优化，是我们的目标。”

甘肃省国税局党组书记、局长韩月朝对此给予了充分肯定，并专门做出批示：“开展扁平化管理既符合当前税收征管改革的方向，更符合甘肃国税的实际，有利于解决基层人少事多的突出问题。在人员少的单位（50人以下）思想还应更解放一些，在保留领导职数、保护干部积极性的前提下，进一步打破部门职能界限，根据前台、后台工作业务流程的实际需要和人力资源的实际状况，编排工作和配置干部力量。后台部分干部在机关坐班，全职能作业，什么都能干，来什么任务完成什么任务；其他人员团队作业，开展税源管理、风险应对等工作，提高管理服务的效率。各级、各单位都要瞄准制约工作的问题和困难，多动脑筋，多想办法，大胆尝试，实现突破。”

正是基于这样的顶层设计,笔者发稿前,临泽县局新一任班子又大刀阔斧地将原税源管理二科的个体户管理职能调整到大厅，其他业务并入税源管理一科；结合营改增扩围“三支一扶”人员的到位，大厅配置干部及志愿者共16人，税源管理科配置干部13人；同时成立兼各项政务于一身的综合办公室，配备干部7名，综合处理办公政务、人事、教育、财务、后勤等各项工作；而党总支和监察室因为其职能的特殊性，单独设置，各配干部1名。

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