基层社会治理的府谷试验

党务政务公开栏。

府谷镇党员干部观看廉政警示教育巡展内容。

杨林平张建林

近年来，面对大量农民外出打工、与原村集体组织处于“失联状态”的社会现实，府谷县创造性地通过“村务公开信息监督管理平台”重塑基层组织结构，变“管理”为“治理与服务”，推动基层工作前置、前延，实现村民“组织自治”与“治理服务”的无缝对接，探索出了一条以纪检委为管理总后台、基层乡镇一级主导实施的为民服务的社会治理新路径，收到了明显的社会效果。

“你们所关注的‘村务公开信息监督管理平台\’，并非是简单的手机短信群发与反馈功能的放大版。他实际上是我们面对改革开放30多年来，面对基层农村管理组织与农民沟通协调发生巨大变化后的一种新的尝试，经过5年多的探索，逐步形成拥有完善机能的责任组织，将村民重新纳入村组治理团队，让尽可能多的村民在‘组织化通道\’里，实现‘知情权\’‘参与权\’的全新互联网信息管理平台。”府谷县委常委、纪委书记李胜元解释，“此举意味着，不仅是我县农村232个行政村的村务真正实现了信息公开，而且意味着我县各级党政机关对农村工作的治理服务，也被晾晒在世人面前。”

据了解，这项基层社会创新管理的制度体系，已经开始被陕西省和山西等地的个别县区复制、推广。

重塑“信仰人民”

身体健朗、快人快语、已66岁的杜三，是府谷县孤山镇花塔行政村的党支部书记。该村有11个自然村组，近千人口，地处神府东胜煤田煤炭外运的交通要冲。

从组长到行政村副主任、主任，再到支部书记，已经有30年村干部经历的杜三，见证了神府东胜煤田的开发，也见证了改革开放以来中国农村的“村务公开”形式变迁。

从村委会的小黑板报，到村组中心位置相对专业的“村务公开栏”，到玻璃橱窗，到《村务公开报》，再到以现代通讯工具为依托的手机短信的接收与反馈，老杜全部经历过。

距离花塔村新村委会不到百米的野大公路旁，1999年专门修建在村子公路过境处商业繁华地段、一面满墙布局的“花塔村委村务公开栏”，仍然诉说着当年的辉煌。

“1998年的11月，全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》，要求村民委员会实行村务公开。当时我们村在民主管理上搞得不错，经乡领导同意我们就在各地车辆穿梭往来的大马路旁，建了一个村务公开栏。”老杜回忆道。

黑色的水泥墙面，四周镶有白色瓷砖边框，尽管被修理配件掩映，但仍不失当年的“风采”。两边“给群众明白，还干部清白”的字迹依稀可辨。

当年曾被乡里、县里作为典型表扬的历史，让老杜现在看来仍然还有弊端。

“过去是我们村干部自主公开，你搞得再好、再公正，也无法排除老百姓的怀疑。而且，公开的内容也主要是村务。”老杜说，“现在的财务才叫真正的公开，这要归功于我们县里的一系列农村服务创新改革。”

府谷县地处晋陕蒙交界之处，所辖行政村232个、自然村1301个，全县24.56万总人口中，农业人口就有19.85万人。作为西部依托能源资源快速发展的经济大县，基层农村决策不民主、财务运行不规范、监管体系不健全等现象逐渐显现。

“特别是经济发展快、资金量大的村子，侵害群众利益的不正之风和腐败问题屡禁不止，一度时期群众上访事件频发。”府谷县纪委常委、监察局副局长张新宇回忆。

统计资料显示，2013年以来，府谷全县纪检监察机关共受理农村基层信访215件，占全县信访总量的71%；涉及村组财务和村务公开问题的信访举报190件，占农村基层信访总量的88%，共有272名村干部被查处，17人被移送司法机关。

“当时基层农村民主管理中问题比较突出，县里责成我们纪委牵头解决。我们经过充分调研，讨论确立了管人、管财、管事分步走的总体思路，计划用三年时间解决农村基层民主管理出现的突出问题。”府谷纪委书记李胜元回忆。

“当时我们只是着眼于问题导向，下决心解决老百姓最为关心的问题。现在看来，府谷县当时有着改革开放30多年以后，全国农村普遍存在农民大量外出务工、村组一级管理组织出现的‘重经济、轻管理\’等管理职能弱化的倾向，另一方面与全国其他基层农村略有不同的是，因为府谷民营经济相比其他地方更为活跃、村民因土地征占等村组现金收入相对较多，客观上给了村干部更多侵吞百姓共有财产的机会，干群关系一度比较紧张。”

从基层乡长、书记，再到履职纪委书记，20多年基层农村管理履历中就有16年纪检工作经历的李胜元，与农村基层社会治理结下不解之缘。

对我国农村基层现状，他有着独到的见解：“农民工大量外出，由此产生的结果是，可以通过生产队这一单位连接社会公共制度的个体数量急剧减少，不少农民的‘组织身份\’消失，以个人为例，一方面感觉自己的事没人管了，另一方面是其身边的责任组织消失了。这种农民与国家组织化的连接一旦消失，法律和社会公共制度给予他们的权益，就很难经由组织途径来保障实现，所以完善基层农村组织机构职能、健全新的农村干部管理制度，引导党员干部真心为民服务已经势在必行。”

完善组织治理职能

针对府谷县农村社会管理的实际现状，4年前，县纪委班子正式提出管“人”、管“钱”、管“事”，分步实施旨在全面健全完善基层村组机构职能的工作举措。

首先是强化对“人”的监管，依据中央和省上对有关农村干部的管理，结合府谷的实际情况，严格执行村干部坐班、述职述廉、岗位目标考核以及保障村级组织办公经费和规范村干部补贴等制度措施。

在此基础上，府谷开始了对农村财务服务管理的探索。

“对财务的管理，经过前期的试点探索，我们分了两步走，首先纪检部门与镇财政所从2014年开始，对全县230多个农村进行摸底审查，以便探索较为合理的规章制度。”县纪委常委、监察局副局长张新宇回忆。

“当时农村财务的现状是支书、主任、会计三个人管理，资金管理风险很大。全县一审查摸底，竟然发现3亿多元资金游离于监管之外。”张新宇补充道。

府谷县根据前期在古城镇一年多的探索，大胆决定推行“村级基本存款账户制度”。

当时的情况是，我国基层财政部门依据上级相关部门的指导意见，已经对农村集体账户进行过清零，行业政策有障碍，其次是村民组织自治法赋予的村内财务自治，客观上会造成法理意义上的越界管理，加之开设基本账户所涉质监部门、人行、商业银行、公安等部门行业政策碎片化阻滞，客观上对开设基本账户造成许多困难。最主要的是，国内在基层农村财务管理方面探索的成功经验凤毛麟角。

财政部门的政策行不通，就依据农业部门的；村民组织法有障碍，就应群众要求搞委托代理，义务管理财务；行业部门业务阻隔，就召集统一座谈讨论……

“当时有政策风险、法律风险，但想到大的方向不会错，就大胆试。总的原则就是以从严治党为抓手，推动政府职能部门服务前伸下延，以解决问题为导向进行系列制度创新。”

探索的结果是，原来财政部门几近废弃的“会计核算”制度又派上用场，下延到基层农村。

2014年，府谷县在乡镇一级选择田家寨镇、古城镇开始全面试行探索。

一年下来，效果很不错。2015年府谷县纪委、监察局出台了《关于规范村级财务管理有关事项的暂行规定》、府谷县财政局也出台相应配套文件。村级基本存款账户“村财村用乡代管”的制度在全县彻底推开。

“当时的条件是，村干部的待遇上去了，职位竞争也强烈了，就具备了管人管财的条件，所以我们全面推行。而欣喜的是，因为取得了较好的经济与社会效益，2015年12月，榆林市纪委发文要求全市推广府谷的经验。”李胜元回忆。

“村财村用乡代管”，实际上就是将政府职能部门比较成熟的现代财务管理制度推行到农村基层村组一级，从而在根源上杜绝了条据不规范、账务不健全的问题，减少了因误会引发的纠纷、上访等问题，真正做到了“给群众以明白，还干部以清白”。

回归百姓“组织身份”

纪委以党风廉政为抓手，全面抓好基层的党员干部和村级财务的规范管理，只是我们系统探索的一部分，也为我们利用现代信息手段实现真正的村务公开奠定了基础。

有着国际贸易、财务管理知识背景的温鹏飞，是府谷县纪委主导农村系列改革的前沿实践者，从毗邻内蒙古的古城镇，到传说中杨业与佘赛花喜结连理的孤山镇，他也实践着时下最为热闹的互联网＋村务公开。

“你好，你收到的这条短信来自于孤山镇村务公开信息监督管理平台，是邀请你参与监督村务的新方式。你可回复短信提出监督意见、问询事项，如实举报党员干部在***脱贫、生态环境保护、规范市场环境、侵害群众利益方面的违纪违法行为。我们将尽快予以调查并回复。谢谢，（孤山镇）（村务通）。”

2017年5月25日，作为基层一级推送平台，府谷县孤山镇向辖区内5095名入网群众发送了上述宣传信息。

“效果还不错，有征询入党的，有咨询脱贫、低保等政策的，也有直接反映派出所不作为的。我们及时反馈、处理后，互动量慢慢就上来了。下一步就是大量宣传让群众参与的问题了。”

温鹏飞介绍的，就是府谷县从2016年开始在全县232个行政村推广的村务公开信息监督管理平台。

“最初的设计很简单，就是想整合一下现代通信与互联网，做一个信息群发推送平台，将村民最关心的党务、村务、财务以手机信息的方式向辖区内群众公开。”温鹏飞回忆。

“但进入操作阶段，才发现要做的事太多，因为国内没有现成经验可借鉴，从信息的采集、编辑、再到推送，既要依靠现代软件技术公司帮助，又要在制度设计上建立一套既能普遍推广又具有可操作性的规章制度，千头万绪太复杂！”

开弓没有回头箭，府谷县党风政风监督室的一班人马在总结前两年“企信通”“微信通”的基础上，动员各种资源、吃住在单位，连续奋战8个月，设计出打破原来传统村务公开因时间空间受限的全新村务公开平台。

“当时最简单的想法就是解决群众的知情权，但实践中又发现参与权与个人隐私无法得到保障，又奋战2个月，村务公开信息监督管理平台才初具雏形。”府谷县纪委常委、监察局副局长张新宇回忆。

“我们在实施过程中发现，传统的村务公开存在内容不规范、时间不及时、程序不严谨、形式不丰富、受众范围小、内控机制不完善、重公开结果轻管理等问题。为有效解决这些问题，我县又全面推行了互联网+村务公开制度，实现了村务公开透明并能与百姓互动，可溯、可查、易监管，信息受众全覆盖的目的。”张新宇补充道。

笔者调查了解到，陕西府谷县村务公开信息监督管理平台，发布有8类47项村务公开内容，涉及党务、村务、财务、党风廉政、便民服务等，并重点做好村民反馈信息的处置和回复。

与传统村务公开方式不同的是，府谷将对基层单位的监督转变为监督与服务并重，由乡镇全程参与村务监督，围绕党风廉政建设重点工作，为村组织管理活动提供各类服务，并将服务情况转化为村务公开内容。

“从管理职能上看，我们实质上就是利用互联网技术，将百姓与职能部门连接起来，特别是打破时空限制让更多外出务工的农民无需回家、回村就能回归组织。村民组织身份回归了，他享有的各项权益就有了实现的保障。”府谷县委常委、纪委书记李胜元说。

网络组织助力有效沟通

2016年12月30日，一则“白家峁村段家洼自然村村民段某的五保户评定存在隐性问题”的举报，出现在府谷县王家墩便民服务中心的村务公开信息监督管理平台上。

原来，这是一起因村民弄虚作假、村组干部把关不严导致的五保户评定不公的恶性事件，有村民直接用手机将举报内容以短信形式上传到平台上。

发现问题后，平台操作员第一时间将举报内容进行登记，并按程序填写了“反馈问题线索”处置表，按流程经负责领导签字后，反映问题很快进入调查核实、纠正处置程序。

结果是段某的五保户资格被取消，管理平台随后将处置结果向反映人做了回复。整个过程及反馈因有技术保护，反映人的隐私没有半点泄露。

府谷探索出一套网络信息公开机制，具体是镇党委负总责，镇纪委负监督责任并组织协调实施，驻村干部、包片领导负直接责任，村民监督委员会对村务公开信息进行监督。从程序上看，具体分为信息采集、审核、发布和处置回复四个关键环节。每个环节步骤都由相应的组织机构责任人把关落实。

“我们就是要适应基层农村管理新变化，给社会治理服务所涉及的两头提供一个可打破时间空间的新通道，建立起社会成员的有效沟通渠道。”李胜元说。

“我们村里现在使用的每一笔款，都要通过平台发送到网上。村里进了多少钱，出了多少钱，村民清清楚楚。”孤山镇花塔村村支书杜三介绍。

老杜所在的行政村有11个自然村，共1034人，除老弱病残外，全村80%的村民都纳入了由府谷县纪委主导设计的村务公开信息监督管理平台，凡是关心村务的村民全部成了有效受众。

同花塔村一样，府谷232个行政村所属的1301个自然村中，截至2017年5月12日，各镇按照“村不漏户户不漏号”原则，确保“一户一人一号”，已有84857个手机号码登记造册、录入平台，其中流出人口45327人的通讯号码也全部录入，占总录入量的53.42%，基本上做到了全县19万农业人口信息受众全覆盖。

“我们构建完善的网络组织，首先是确保百姓利用网络享有法律允许范围内的对村务政务的知情权，在保障他们隐私权的同时，最大限度发挥村民对基层治理工作的参与权。我们在制度顶层设计上，就基于这个初衷，在探索过程中得到榆林市纪委的大力支持，其中榆林市委常委、纪委书记张凯盈曾多次实地调研指导。”李胜元说。

2017年，府谷县利用村务公开信息监督管理平台，累计发送党务公开、财务公开、村务公开、党风廉政等公开信息519407条，收集村民反馈信息1625条，处置有效信息491条，处置有效问题线索97条。

工作成效背后是“顶层设计”的一系列制度的出台落实。截至目前，府谷制定出台《府谷县互联网+村务公开暂行规定》和《府谷县互联网+村务公开工作考核办法》，进一步完善流程、量化考核。

经过一年多的实践和不断总结完善，这项制度取得了明显的成效，农村民主管理更加规范透明，村组干部的群众满意度显著提升，群众参与村级管理的积极性明显增强，农村基层信访举报量显著下降。2016年全县上访总批次与前几年相比下降28%、上访总人数下降24%。

“我们今年问题线索比往年少很多，案子查处的也少，看来县纪委对我们基层纪检干部过去实施的量化考核办法也得改一改了。”府谷大昌汗镇纪委书记刘永峰笑着说。

同大昌汗镇相似的是，到2017年前半年结束，大部分乡镇几乎无几件案子可查，与之相应的是，几年前各乡镇普遍为基层农民专门修建配备的“民事调解室”门可罗雀。

“实施村级基本存款账户制度，让群众心里彻底放心了，老百姓都知道现在财务的支配权不在村干部手里了，村干部的任性有制度约束了，群众首先在财务方面放心了；推行互联网+村务公开，让村务、财务等老百姓最关心的问题全部公开透明化了，这样就将横在村民和干部之间的一堵隐形墙打掉了，干部群众做到互信了，关系也就和谐了，党心民心也就相通了。”前来府谷取经的榆林市横山区纪委常委、监察局局长刘晔军这样评价府谷县的系列改革探索。

榆林市委常委、府谷县委书记杜寿平认为，从宏观管理的角度看，这是从立足全面从严治党着眼，从坚持问题导向原则出发，以党风廉政为抓手，全面探索问题解决前延、党政服务下沉，真正实现为人民服务的必然结果；从依法理政的角度看，这是纪检干部队伍敢于担当，突破基层组织自治，变管理为委托代理服务，用现代财务管理制度规范基层财务乱象，进而解决群众对村务、财务等一系列问题的知情权、参与权以及反馈反映问题的隐私权的一系列制度创新，他为现阶段基层农村提升百姓法治意识、全面推行民主管理做出了极有意义的探索。

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