乡村治理的困境与路径初探

乡村治理是国家治理体系的重要组成部分,是治理体系中最基本的治理单元,是实现乡村振兴战略的基石。加强乡村有效治理,对于巩固国家治理基础,加快构建中国特色乡村治理体系,更好地开创乡村振兴新局面具有重要意义。

一、影响乡村治理的制约因素

(一)乡村治理模式单一,多元治理格局尚未形成

长期以来,我国乡村治理的路径主要采用的是自上而下、上传下达、包保责任、层层落实的单轨治理模式,呈现的是一种被动式治理。随着改革的深入,乡村治理主体逐步由一元向多元转变,尽管理论上多元共治的治理体系是非常科学的,但实践中存在一定难度:有的基层政府不愿主动下放权力,处理问题倾向于直接发号施令和行政手段,导致与村委会之间的互动较少；而有的村委会只是直接听命于基层政府,导致自我管理、自我教育和自我服务功能失效；另外,部分村民参与治理的积极性不高,加大了乡村治理难度,导致多元治理互动格局尚未有效形成。

(二)乡村治理方式简单,治理体系作用不明显

我国农村不同地区在乡村治理中存在明显差异,以“三治合一”构建的乡村治理体系,虽然能够更大范围地提升乡村治理的有效性,但从现实看,乡村治理体系建设还存在诸多问题。首先,当前很多农村仍然沿用伦理道德方式治理农村社会,偏远农村在乡村治理中法制建设相对薄弱,很大程度上制约了乡村治理的现代化进程。其次,城市“虹吸效应”使得农村劳动力大量流失,留守人口受教育程度较低,很难发挥“三治合一”乡村治理体系的作用。第三,在乡村治理中缺少乡贤和乡村精英的参与,导致“三治合一”的乡村治理体系建设动力不足,推进缓慢,作用不明显。

(三)村民自治制度化建设落后,村民自治水平偏低

从实践看,村民自治的制度化建设已经跟不上新时代农村社会发展的现实需要。首先,部分村委会很大程度上已经衰变为“乡政”管理的下一级,成为乡镇政府的“政权末梢”,村民自治正在逐步丧失其自治的意义。其次,受封建观念影响,很多村民和社会组织对基层民主、公共治理不够关心,参政意识不强、法治意识淡薄,合作能力不足,使得村民自治制度难以有效运行,乡村治理的制度基础存在弱化趋势。第三,村民自治组织普遍缺乏年轻血液,使得乡村治理主体文化意识相对薄弱,自治水平不高。

(四)农村党的组织治理功能弱化,党员队伍结构不合理

当前,农村治理的组织架构主要体现为“乡政村治”。首先,在“乡政村治”架构中,上级行政性事务交由村党组织并成为村委会的任务；但由于村集体事务具有复杂性和微观性特点,却难以得到县乡政府的重视,这使得居于中间的村党组织难以调和政府和农民之间的关系,一定程度上造成了基层党组织弱化问题。其次,有的农村党组织存在形式治理过度、实质治理不足的问题:以会议落实会议,报表式的数字管理、说教式的宣传,自上而下“一刀切”的治理策略,导致乡村治理已经或正在偏离群众路线和乡村现实的轨道。第三,部分农村党组织书记存在责任意识不强、党建重视不够等问题,干部队伍存在年龄偏大、文化层次低、女党员少等问题,一定程度上影响了党组织作用的发挥。

二、健全完善乡村治理的路径

为实现乡村有效治理,可从健全乡村治理体制机制,完善“三治合一”治理体系,深化村民自治实践,加强农村基层党组织建设等层面进行优化,打破体制缺陷限制,进而从根本上摆脱治理困境。

(一)健全现代乡村社会治理体制,推进治理体系治理能力现代化

各级党委政府应积极引导、深化实践,逐步实现从单一的政府管制到多元主体治理,从传统的人治到新时代依法治理等方面转变。

首先,构建由多元化主体参与的乡村治理模式。要在平等协商框架内,由党委政府积极引导,疏通基层政权、社会组织、村民之间的梗阻,使各种社会力量在合作基础上共同实现乡村的共治共享。其次,逐步放权于基层社会。将农民主体性权力纳入乡村治理范畴中,把乡村基层政权从无所不包的全能型中解放出来,从行政管制转变为多元协同共建。第三,激发乡村内部活力和创造力。重视乡村社会中内在力量的组织动员,从村民的需求出发,通过激发广大村民和返乡精英的参与热忱,启迪村民的自觉参与意识,实现从被动治理向主动治理转化,改善当前乡村治理的困境。

(二)完善“三治合一”的乡村善治新体系,激活治理机制的融合力

自治、法治、德治“三治合一”的乡村治理体系能够推动乡村治理从“管理民主”到“治理有效”升级,形成多方共同参与的合作共治局面,激活乡村治理机制的融合力,进一步提升乡村治理水平。

首先,要以法治为纲,以法治加强保障。在乡村治理中把各项工作纳入法治化轨道,统筹社会力量、平衡社会权益、调节社会关系、规范社会行为,确保乡村既生机勃勃又井然有序。其次,要以德治为先,以德治弘扬正气。在乡村治理中充分挖掘优秀传统农耕文化所蕴含的思想观念、人文精神、道德规范,拓宽德治的空间；建立德治工作体系,形成德治群众性组织；地方政府要加强德治建设的人力财力物力保障,让德治工作能够长效化、常态化推进。第三,要重视乡村精英在乡村治理中的德治作用。乡村德治的主体以乡村精英为代表,他们兼具德行、声望和才能,深受村民信任和尊重。利用好这些乡村精英,不仅可以调解纠纷,还可以利用其自身威望和修养潜移默化影响周围人,促进农村的和谐发展。

(三)创新农村基层自治体系,深化村民自治实践

在加强农村基层民主建设、深化村民自治实践中,必须做到“治理为了村民、治理依靠村民、治理成果由村民共享”。首先,要将新时代的新思想和新方法与村民自治有效融合,从自治的实现途径入手,完善相关法律法规,保障村民享有知情权、参与权和监督权,不断提升基层民主实践效能。其次,要创新民主协商形式,夯实村民自治基础。依托村民大会、村民代表会议搭建村民自治和基层协商议事平台,构建村民协商议事程序,丰富民主协商形式；利用网络、微信等新媒体,拓展民主协商渠道,提高民主协商质量,提升村民自治水平。第三,要提升乡村管理和服务的能力。改变过时的参与模式,加强对村民自治的文化教育,让村民更多参与到乡村建设中来,同时还要保障村民权益不受侵害。第四,对于人口流失严重的空心村,在条件允许的情况下进行重新规划,整合资源,合村并居,以促进乡村社会的发展。

(四)加强农村党组织建设,为乡村治理“铸魂”

乡村治理离不开农村党组织的核心引领,抓好农村党组织建设是实现乡村治理现代化的关键所在,必须坚定不移地加强农村党组织建设,夯实党在农村的执政基础,为乡村治理“铸魂”。

首先,要加强组织建设,提高农村党组织的凝聚力和战斗力。在乡村治理中要牢固树立法治理念,依法科学施策,强化为人民服务的宗旨意识,切实将党的政策及党支部决定变成群众意愿；要提高班子成员素质,坚定政治立场,提升内在修养,增强党性意识,发挥农村党组织战斗堡垒作用；要提高发展经济的本领,从本地区实际出发,找准思路,精准发力。其次,要加强队伍建设,建设一支适应新时代、新要求、新发展的高素质农村干部队伍。在乡村治理中要加强农村党组织带头人队伍建设,带头人要牢固树立执政为民的观念,发挥关键少数作用,用好党和人民赋予的权力,关心群众、爱护群众,为群众排忧解难。要做好党员结构优化和后备人才培养工作,尽可能地把回乡知识青年、复员退伍军人、乡村企业管理中的优秀分子吸引进来,改变党员结构不合理问题。要规范农村党员的日常教育管理,强化农村党员的党性修养,更新传统观念,提高乡村治理和带富致富能力。第三,要加强与群众的紧密联系,提升服务农民、推动乡村治理的能力。基层干部应积极走近村民、深入群众,多和群众交谈走访,多听听群众的意见和呼声,了解村民的实际困难,从根本上解决乡村治理与我无关的错误思想。农村党组织应尽可能地为群众提供参与治理和监督的方式,同时可以通过一些治理比较成功的党支部和个人现身说法的方式,引导和提高村民对乡村治理的关注和参与。

栖霞市委党校刁学锋

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