深化农村综合改革促进农民收入增长延安市农村综合改革办公室副主任张克军

党的十七届三中全会和十八大再一次把农村作为改革发展的重心和突破口，把发展农村公共事业置于更加突出的位置，明确要求“扩大公共财政覆盖农村范围，发展农村公共事业，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。这是我们党从全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的高度，更加重视解决广大农民最关心、最直接、最现实的利益问题。这既是广大农民的迫切愿望，也是建设社会主义新农村的必然要求。要实现这一宏伟目标，就必须坚定进一步深化农村综合改革的信心，以更大的政治勇气和智慧、更有力的措施和办法推进农村综合改革，进一步解放思想、解放和发展社会生产力、解放和增强社会创造活力。

财政工作和农村综合改革工作，要按照市委、市政府的统一部署和要求，认真贯彻落实十八大精神和市委、市政府的决策部署，继续深化农村综合改革，进一步解放思想，创新机制，研究制定新形势下更加科学具体的工作办法和管理制度，以发展农村经济、增加农民收入为中心，以村镇改造建设、改善农民生产生活条件为着力点，以加强基层组织建设、实现民主管理为保障，进一步加大财政对农业和农村发展的投入支持力度，为强力推进新一轮农村改革发展做出新的、更大的贡献。

一是始终把培植财源、组织收入作为财政工作的首要任务。面对榆林市财政收入90%以上来自石油工业的单一格局，加速培育接续产业显得尤为紧要和迫切。必须举全市之力，创新机制体制，调整产业结构，培育新的经济增长点，使财政收入建立在稳定和可持续增长的基础之上，做大财政“蛋糕”，为新一轮农村改革发展提供强大的财力支持。这是推进“三农”工作再上新台阶的根本保障，也是促进农民稳步增收的根本保障。

二是强化预算约束，建立稳定、长效的财政支农资金增长机制。大力推进改革创新，加强“三农”制度建设，对于加快推进新一轮“三农”工作，大力推动城乡统筹发展，具有重大而深远的意义。必须深刻认识“三农”制度建设和创新的重要性，不断创新加快农村发展的体制机制，为城乡经济社会协调发展提供制度保障。要进一步统筹城乡经济社会发展，促进公共财政向“三农”倾斜。同时不断创新和探索县区财力支配与管理的新路子，积极推动和促进全市“三农”工作均衡发展。在预算安排上要坚持尽力而为、量力而行的原则，有保有压，逐步加大公共财政向农村的覆盖范围，在不断总结和完善已经形成的有效机制的基础上，全面落实“财政支农资金增量要高于上年，国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年”的“三个高于”要求，研究制定具体的增长机制和实施办法，使其法规化、制度化，确保新增财力切实向“三农”倾斜，逐步形成农村发展、农业增效、农民增收、新农村建设及“美丽乡村”建设稳定的资金来源。

三是建立科学、规范的制度，强化对支农资金的管理。制度建设具有根本性、全局性、稳定性和长远性。经过30多年实践的不断探索，农村新一轮改革发展已进入依靠制度创新的新阶段。因此改革和创新相应的管理体制和机制，既是新形势下推行“三农”工作的必然要求，也是确保“三农”工作取得新成效的必然结果。要从榆林市“三农”实际出发，首要的是加强资金管理，确保支农投入的效益，使广大农民群众得到新一轮改革发展的实惠。要统筹项目资金，进一步加大支农资金整合力度，大力支持农村综改革和“美丽乡村”建设。结合新的政策形势，进一步研究、补充、完善《延安市农业专项资金管理办法》，同时研究制度具体的实施细则和操作规程，建立健全规范科学的“三农”资金管理审批程序，明确各级财政部门、农业主管部门以及项目实施单位的职责，制定严格的项目资金使用管理制度和项目实施监督检查制度，防止和杜绝“三农”资金使用过程中的挤占挪用现象，保证资金的安全、高效运行，进而确保“三农”工作在新政策、新形势下取得新的成效。

四是加快启动和发展农业保险，增强农民抵御自然灾害能力。农业保险，关乎国家粮食安全和长治久安，关乎农业发展、农村繁荣和农民增收，要积极探索新形势下农业保险的有效途径，切实增强农民抵御自然灾害的能力，确保农民收入稳定增长。

五是发挥政府投入的导向作用，建立新型农业农村投入激励机制。要充分发挥公共财政资金“四两拨千斤”的投资导向作用，激活市场因素，通过市场化运作，引导全社会参与农村综改革和“美丽乡村”建设，鼓励社会团体、企业和个人投资，引导信贷资金，民间资金向“美丽乡村”建设转移，实现支农资金的多渠道投入。

在全市上下努力实现“两个一百年”的奋斗目标和努力把延安建设成为陕甘宁革命老区中心城市的“延安梦”大背景下，我们有理由相信，随着农村综合改革的不断深入、全市财力不断增长和一项项含金量较高的配套措施的陆续制定出台并付诸实施，财政支持“三农”发展的资金必将会进一步加大，破解消除城乡“二元结构”将取得新进展，农民增收的步伐将不断加快。在日臻完善的公共财政政策支持下，实现城乡发展一体化，城乡居民“收入倍增”，建设圣地延安、生态延安、幸福延安的新格局一定会早日到来，新一轮农村改革发展的目标一定会在圣地延安早日实现！

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《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在深化农村改革方面提出的重大理论和政策突破是：推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展，赋予土地承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，鼓励承包经营权向农业企业流转，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，选择试点推进农民住房财产权抵押、担保、转让，保障农民工同工同酬，保障农民公平分享土地增值收益，鼓励社会资本投向农村建设，允许企业和社会组织在农村兴办各类事业，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系、在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度，推进城乡最低生活保障制度统筹发展，改革农业补贴制度，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，赋予农民更多财产权利。这些重大论断和政策突破，必将对我国农村改革发展产生重大而深远的影响。

农业、农村和农民问题，是关系全面建设小康社会和现代化事业全局的重大问题。深化农村综合改革，加强“三农”工作，增加对“三农”的投入，积极发展现代农业，扎实推进社会主义“美丽乡村”建设，建立健全农业补贴稳定增长机制，是稳定和促进农民收入增长的重要保证。

我国波澜壮阔的改革历程，是率先在农村起步并取得突破的。30多年改革的不断深化，使“中国真正活跃起来，真正集中力量做人民所希望的事情”，取得了举世瞩目的成就，中华大地发生了翻天覆地的巨大变化。党的十七届三中全会出台了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，指明了“以新的理念和思路破解农村发展难题”、“在统筹城乡改革上取得突破”、“为经济社会协调可持续发展提供有力支撑”和“为实现国家长治久安打下坚实基础”的基本方向。党的十八大报告明确提出“推动城乡发展一体化”、建设“五位一体”的总布局，“大力推进生态文明建设”，努力实现“两个同步”、提高“两个比重”，实现城乡居民收入“翻一番”的目标。明确了在新的起点上推进农村改革发展的指导思想和目标任务，吹响了全面建成小康社会、夺取中国特色社会主义新胜利的响亮号角。

一、榆林市近年来对“三农”投入的基本情况及主要特点

延安市委、市政府坚持以十八大精神统领经济社会发展全局，从统筹城乡发展、改善民生促和谐发展、切实增加居民收入、全面建设小康社会的战略高度认识促进农业和农村经济发展的重要性，始终把“三农”工作作为全部工作的重中之重，不断深化农村综合改革，认真贯彻落实“以工补农、以城带乡”和“多予、少取、放活”的农业农村工作方针，贯彻落实连续十个“中央一号”文件精神，实施以“统筹城乡，富民强市；引水兴工，产业转型；中疏外扩，上山建城；文化引领，旅游带动”四大战略，努力建设圣地延安、生态延安、幸福延安。财政部门和农村综合改革部门，紧紧围绕市委、市政府的这一重大决策，结合财政收支规模迅速扩大、财政保障能力显著提升的实际，积极调整财政支出结构，按照“中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度”的规定，建立确保农业投入稳定增长机制。在每年的财政年度预算编制过程中，优先安排支农资金，把保证财政支农总投入的增长幅度不低于财政经常性收入的增长幅度作为预算编制的刚性约束指标。逐步加快公共财政向农村倾斜、基础设施向农村延伸、社会保障向农村覆盖、城市文明向农村辐射的步伐，财政支农投入占总支出的比重逐年提高。创造了多个全省乃至全国第一。2012年，全市财政用于“三农”的投入达47.6亿元，较上年增长21.44%。其中市级财政支持“三农”投入16.9亿元，较上年增长7.15%。财政支持“三农”支出占总支出的比重达18.03%。公共财政对农村覆盖范围的不断扩大和对“三农”投入的不断加大，为农村经济社会的快速发展和农民收入的提高提供了不竭的动力源泉。

1、紧紧围绕农村经济发展这一中心，加大对主导产业的支持力度。榆林市瞄准群众要求最迫切、利益最直接的问题，确定支农资金的投资方向，支持农业和农村经济社会发展。围绕增加农民收入，加大对林果、草畜、棚栽三大主导产业的投入。市、县财政每年都列支专项资金，集中扶持林果、草畜、棚栽三大主导产业发展，同时，加大对三大主导产业服务体系建设的支持力度。2012年，市级财政投入产业发展资金2.16亿元。三大产业收入对农民人均纯收入的贡献率达到56%以上。

2、加大对农村基础设施建设的投入力度，极大地改善了农村生产生活条件。由于受自然条件的约束，加之历史的原因，财政对“三农”的投入不足，农村基础设施落后，农民的生产生活条件差，收入增长缓慢。基于这一点，榆林市积极创新工作机制，建立健全各项管理制度，不断加大对乡村道路建设、农田水利、生态建设、能源建设的投入力度，创造性开展村级公益事业“一事一议”财政奖补工作，极大地改善了广大农村和农民的生产生活条件。同时，市上以“两区”开发为重点，整合支农资金，集中支持扶贫开发建设。以白于山区、黄河沿岸为重点，以移民搬迁和重点村建设为主要形式，实施“两区”开发战略，统筹安排基础设施、社会事业发展和产业开发等建设项目，采取“政策统筹、渠道不乱、用途不变、项目同创、目标管理、资金捆绑、各计其功”的办法，对各项支农资金投入整合使用，集中财力开展扶贫攻坚。为此专门研究制订了《延安市黄河沿岸白于山区扶贫开发项目资金管理办法》、《延安市农业项目整合安排管理办法》以及村级公益事业“一事一议”财政奖补《项目管理办法》和《资金管理办法》。支农资金的整合使用，发挥了极大的经济效益和社会效益，加快了贫困地区的脱贫致富奔小康步伐。

3、加大投入力度，促进农村社会事业和谐发展。2005年全面推行农村义务教育“两免一补”政策，随后逐年扩大覆盖范围。2008年起扩大到全市义务教育阶段全部在校学生，实现了“两免一补”全覆盖，并逐步提高补助标准，到2012年，市级财政安排专项资金11525万元，榆林市生均公用经费补助标准达到小学940元/生·学年（省定标准800元）、初中1160元/生·学年（省定标准1000元），特殊教育学校高于初中标准；全市寄宿生生活费补助标准从2012年春季学期起提高到每生每天小学4元、初中5元。2012年起全市实现学前3年免费教育，吴起、志丹等县扩大到高中阶段，实现15年免费教育。

4、建立农村社会保障制度，维护农村社会稳定。在全力做好国家政策规定的优抚工作外，逐步扩展优抚范围，不断加大对农村基层干部和弱势群体的生活保障力度。2004年，榆林市出台了《关于农村基层干部待遇的若干规定》，对村干部工资实行财政统发，并将标准提高到2000元以上。对任职20年以上的离任村干部、省级以上劳模和建国前农民老党员给予每年600-800元的生活补助。同时，建立了农村居民最低生活保障、养老保险、医疗保险、医疗救助、五保供养、救灾、高龄老人生活补贴等一系列制度，并于2011年7月份，实现了城乡养老保险并轨和城乡医疗并轨，达到了统一政策、统一制度、统一待遇、统一经办、统一管理的“五统一”目标，2012年全市社会保障支出就达18.9亿元，增长17.88%。

5、加大财政投入，支持农业产业化发展。支持农业产业发展，增强造血功能，是稳定增加农民收入的关键。2010年市财政共安排5000万元，2011年安排1.5亿元，主要用于支持苹果、畜牧养殖、干果产业发展。一是苹果产业，市财政从2007年开始安排新增一亩100元标准予以补助。二是蔬菜产业，省上政策每新增一个日光温室大棚

补助2000元，市财政在省补政策之外按每新建一个日光温室大棚再补助1000元，从2011年开始增加为1500元。三是畜牧养殖，市财政对存栏能敏母猪50头以上每户补助5000元，100头以上每户补助1万元。对存栏50头以上的养牛户每户补助8000元，对存栏100头以上的每户补助13000元，家禽1万只以上的每户补助5000元，2万只以上的每户补助1万元。四是干果产业，市财政对新增1亩红枣、花椒、核桃补助150元。

与此同时，榆林市牢固树立“减负就是增收”的理念。2002年，在全市范围内全面推行的农村税费改革。2004年，创造性落实农村税费改革政策，取消农业特产税、免征农业税，2600多年的“皇粮国税”制度退出延安历史舞台，农民基本实现了生产环节的零税赋，至少在税收环节上初步实现了城乡平等，较全国、全省提前3年实现了免征农业税的目标。2006年全面转入以乡镇机构改革、县乡财政体制改革、农村义务教育改革为主要内容的农村综合改革新阶段。同时，在退耕还林、保障性住房建设，农村危房改造，农村扶贫、城乡居民社会保障、粮食农资综合直补等方面也提供了强大的财力支持和保障。2012年，全市退耕还林补助59154万元。2013年粮食农资综合补贴标准提高到每亩56元，补贴资金达23227万元，极大地促进了农村社会的繁荣稳定与和谐发展。

自2010年7月省委、省政府出台支持延安率先实现城乡统筹发展的意见以来，延安以城乡统筹发展总揽工作全局。一是大力推进经济结构调整。启动了60个现代农业示范园区和洛川国家级苹果批发市场等项目建设，仅苹果一项占到农民人均纯收入的50%以上。二是加快城镇体系建设。三年来，有18.5万农民进城落户，城镇化率由45%提高到52.27%。三是持续改善基础设施和生态环境。以“自力更生、艰苦奋斗”、“自己动手、丰衣足食”闻名于世的红色延安正在进行一场伟大的绿色革命，近年来累计完成退耕还林910万亩，森林覆盖率达到45.4%。四是努力保障和改善民生。在全省率先实现了城乡居民养老保险和医疗保险制度一体化，成为全国首个县级公立医院改革全覆盖地级市。三年来，开工建设保障房7.4万套，解

决了3.2万户群众住房困难；实施扶贫移民搬迁2.5万户，10.6万贫困人口脱贫。

一系列强农、惠农、富农政策的组合出台并付诸实施，给圣地农村大地带来了勃勃生机与活力，农民收入也随之在不断稳步增长。2002年全市农民人均纯收入1587元，较上年增长7%。2004年免征农业税后，农民收入1953元，增长14%，首次达到两位数。之后连年增幅在两位数以上。到2011年，农民收入达6565元，较上年净增长1392元，增长26.9%。2012年，农民收入7655元，净增长1090元，增幅为16.6%，高出全省平均水平1892元，与全国平均水平差距由上年的750多元，缩小到262元。农民人均纯收入2012年是2002年的4.8倍，年均增长15.5%。

附：

延安市2002年—2012年农民人均纯收入比照表单位：万元

年度

2002年

2003年

2004年

2005年

2006年

2007年

2008年

2009年

2010年

2011年

2012年

人均收入

1587

1707

1953

2195

2425

2865

3551

4268

5173

6565

7655

净增长

104

120

246

242

230

440

686

717

905

1392

1090

增长率

7%

7%

14%

12%

10%

16.4%

19.3%

20.2%

21.5%

26.9%

16.6%

二、存在问题

尽管近年来榆林市财政收支规模迅速扩大，财政保障能力显著提升，逐步加大了对农村经济和社会事业发展的投入力度，加快了基础设施建设，极大地改善了农民群众的生产生活条件，在农村最低生活保障、医疗保险、免

费教育等方面，走在了全省乃至全国前列，使广大农民群众切身享受到30多年改革开放的成果，农民收入稳步增长。但也必须清醒地认识到，改革发展过程中还存在一系列深层次的矛盾和问题，这些问题都是改革发展中的问题，必须在进一步深化农村综合改革过程中不断加以解决。单从财政层面上看，财政工作面临着巨大的困难和压力，概括起来就是：支出需求趋旺，收入增长乏力，可持续发展能力受限。这必将在很大程度上影响和制约榆林市经济社会各项事业的发展，影响对“三农”的投入和工作的高效快速发展，进而影响农民收入的增长。

1、财政收入增长乏力，进一步加大对“三农”投入的后劲不足。一是长期以来形成的单一产业格局一时难以改变，后续财源培育滞后，财政收入增长趋缓。主要原因是，占财政收入90%以上的石油工业前多年原油年增产百万吨左右，而近年目标是“稳产”，增幅只有1%多一点。二是政策性增收因素减少。榆林市2002年在全国率先对国有企业税后利润分配进行研究探索，出台了带有突破性的改革措施——国有资产经营收益，占到地方财政收入的一半。而石油体制重组后，国有资产经营收益由按企业税后利润的一定比例征收改为按原油产量的固定数额征缴，产量增不上去，增收也就没有了基础。总财力增长受到较大的限制，势必对经济建设和各项社会事业发展的投入也带来影响，进而也必将影响到“三农”事业的发展速度和进程，影响到农民收入的增长。

2、城乡“二元结构”尚未彻底破解，公共财政的覆盖面还有待进一步完善。纵观当前农村改革发展众多矛盾和问题，城乡“二元结构”是一个必须解开的“核心结”。因此，应该认识到，在新的历史条件下推动农村发展的关键是抓住“二元结构”这个根本性矛盾，以创新精神理清适合当地实际的农村改革发展新思路，下大功夫寻找破解城乡“二元结构”问题的办法措施。而现状是，城乡“二元结构”矛盾仍然很突出，无法适应构建统筹城乡经济社会一体化新格局的紧迫要求；农民持

续增收的机制仍未完全建立，城

乡居民收入差距进一步扩

大，实现城乡基本服务

均等化任重道远。

3、体制制度建设滞后，影响制约“三农”事业的发

展。众所周知，我国农村改革始于农民一次自发的制度创新。在改革开放30多年的伟大实践中，农业发展每一步提高，农村面貌每一次变化，农民收入每一点增加，都与制度改革与创新息息相关。但必须正规的是，尽管榆林市农村改革步伐不断加快，收效十分明显，但农村改革还处在爬坡阶段，影响制约农村发展的许多深层次矛盾和障碍并没有消除，众多体制机制障碍仍在捆绑和束缚着农村生产力发展的手脚。

与此同时，制度建设不健全，对“三农”资金管理科学性、规范性不够。必须承认，在规范“三农”资金管理方面，我们做了很多扎实细致的工作，但还存在一些不足，对投资规模的把控，投资方向的确定，业务部门的投资意向，财政部门对项目进行可行性论证以及项目的审批、组织实施、检查验收诸多方面，我们还缺乏一整套既相互配套、又相互制约的，规范、科学的管理制度和实施细则及办法，也在一定程度上影响“三农”工作的质量和效益。

4、县区间对“三农”的投入与管理不平衡。一方面榆林市南北跨度较大，加之自然环境差异较大，农业基础设施建设与发展极不平衡。北部白于山区和黄河沿岸区农业基础薄弱、农村发展滞后、农业增长方式粗放、农民增收困难，严重困扰着农村经济社会又好又快发展，而南部塬区在农村基础设施，农业产业发展及农民增收等方面较北部要好得多。另一方面，由于资源禀赋的较大差异，南北县区财政经济实力差距很大，在对“三农”的投入也表现出极大的差异。

5、抵御自然灾害能力不强，“靠天吃饭”仍现实存在。如，今年7月份以来，榆林市遭遇自1945年有气象记录以来过程最长、强度最大、范围最广、暴雨日最多的一次持续强降雨。全市13个县区降雨量均超过历年同期降雨极值，20多天时间大部分县区降雨超过全市降雨总量，其中最大降雨量延川县超过600毫米，是历年同期降雨量的8倍多。持续强降雨引发严重的洪涝、滑塌、泥石流等复合型特大自然灾害，造成全市13个县区不同程度受灾，受灾人口154.72万，占总人口的70%以上，直接经济损失120多亿元，给经济社会和人民群众生命财产造成重大损失。农作物损毁严重。农作物受灾面积111.42万亩，绝收37.9万亩，水毁农田24.78万亩，垮塌日光温室大棚6332座8556.4亩、弓棚2436座2527亩。损毁畜禽养殖场1179个、圈舍4219间，死亡牲畜1万多头、家禽8.42万只。加之，今年春寒霜冻，苹果等主要农产品大幅减产，实现农民收入稳步快速增长目标已经成了问题。

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