关于对延安市率先实施城乡统筹的绩效评价和政策建议陕西省农村综合改革办公室延安市农村综合改革办公室

联合调研组

统筹城乡发展是我国破除二元结构、缩小城乡差距、全面建设小康社会的重要战略举措。去年，省委、省政府确定延安市为全省城乡统筹发展先行示范区，出台了10个方面28条政策措施，加快推进延安城乡一体化发展步伐。按照省委常委会关于省级有关部门要立足职能特点，积极支持延安发展的要求，省综改办组成联合调研组，深入延安市相关部门和多个县区实地调研，了解了延安市工作进展情况和存在问题，提出了延安市统筹城乡发展的政策建议。我们认为，现阶段应以城乡规划一体化为先导，优化县域产业结构，多方拓展融资渠道，进一步完善城乡衔接的配套制度，统筹兼顾、重点突出、协调推进，从而实现延安城乡统筹一体化发展。

一、延安市以建设“幸福延安”为目标，以改善民生为出发点，创造性开展了一系列工作，具备率先实现城乡统筹发展的条件

1、注重城乡联动建设，城镇化水平有新提高。“十一五”以来，延安市把建设城镇体系作为城乡发展的突出任务，认真实施城镇化战略，全市基本形成了以中心城市为骨干，县城、重点镇和中心村为基础的城镇体系。延安中心城市根据“中国革命圣地、历史文化名城、陕北黄土风情文化、适宜人居”的城市定位，强化了城市规划建设管理，促进了中心城区规模逐步做大、功能逐步做优、环境逐步做美，中心城市服务全市的重心和辐射作用、城市经济发展的支撑和带动作用日益显现。小城镇建设进一步加快。坚持因地制宜、择优发展、突出特色、完善功能的原则，制定出台和实施促进小城镇发展的一系列政策措施，促进了重点镇和特色村的发展。随着城乡建设快速发展，城镇在全市国民经济和社会发展中的主导作用日益增强。据统计，全市城镇人口从2006年的75.7万人增加到2009年的83.7万人，城镇人口规模增加8万人；全市城镇化水平从2006年的35.2%提高到2009年的38.8%，平均每年提高1.2个百分点。

2、注重农村基础设施建设，农民生产生活条件有新改善。按照统筹城乡的总体要求，延安市把支持农业产业发展、农村基础设施建设和改善农村生产生活条件列入公共财政开支范围，列入为民办实事项目，不断加大投入。一是围绕增加农民收入，加大对林果、草畜、棚栽等主导产业的投入。2006年至2009年，仅市上扶持产业投入累计达11.1亿元。二是围绕农村基础设施建设，加大对乡村道路建设的投入。2006年至2009年，全市累计投入43亿元，修建县乡道路1440公里，通村油路5300公里，砂石路4300公里。三是围绕改善农村生产生活条件，加大农田水利、生态建设、沼气建设等的投入。2006年至2009年，农田水利建设累计投入17.09亿元，新修基本农田36.93万亩，水利设施4212处；生态建设（不含中省）累计投入5.3亿元，建生态林23.2万亩；沼气建设累计投入8500万元，修建沼气池89069座。

3、关注农村社会事业发展，农村公共服务上新档次。“十一五”期间，延安市加强农村公共服务体系建设，着力解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题，努力使经济发展成果更多地体现在改善民生上。全面推行义务教育“两免一补”政策，并将农村九年义务教育阶段学生“两免一补”政策扩大到全市所有中、小学校。吴起、志丹两县还将“两免一补”范围扩大到全县城乡高中学生，实行十二年“两免一补”政策。2006-2009年，市、县财政落实“两免一补”政策已投入2.43亿元。积极建设农村医疗卫生服务体系，新型农村合作医疗覆盖面已达94.25%，每人每年的补助标准已由起步的40元提高到120元；在全市推行了农民最低生活保障制度，由各级财政每年安排1.2亿元，农村低保保障标准达到1196元/年、人，人均月补助65元；2010年起又在全市范围全面推行新型农村养老保险制度。实施乡镇卫生院改造提升工程，改造乡镇卫生院172所。

加强农村文化建设，启动广播电视“村村通”工程，安排2681.7万元，完成1967个20户以上已通电自然村的通广播电视目标。多渠道投入，先后向全市乡镇文化中心、文化站、文化广场、露天剧场、农村数字电影放映等文化基础设施建设投入1600多万元，向农村文化室、农家书屋捐购图书、赠送设备器材投入达800多万元，全市166个乡镇70%建有文化中心、文化站，3391个行政村40%建有文化室及农家书屋。

4、着力构建城乡就业和社会保障体系，群众生活保障上新水平。始终把不断扩大城乡就业和完善社会保障体系放在重要位置，持续推进。着力创新就业机制，完善“四位一体”运作机制，加强乡镇（街道）、社区（村）劳动保障平台建设，推进就业服务体系建设向基层延伸；积极援助有劳动能力的“城镇零就业家庭”和“农村贫困家庭”一户一就业；建立培训与就业有机结合的转移机制，实施农村劳动力转移就业技能培训计划，大力开展农村劳动力转移培训“阳光工程”，开展农民职业技能培训和岗前培训，提高农民就业和致富能力。初步建立了社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系，实施敬老院新建、改扩建工程，全市已建敬老院18所，改善了农村孤寡老人生活条件，提高了农村五保供养服务水平。

5、注重农村工作机制创新，基层活力上新台阶。创新基层工作机制，从2004年开始对村干部工资实行财政统发，并对任职20年以上的离任村干部、省级以上劳模和建国前农民老党员给予每年600-800元的生活补助。创新服务机制，有效整合涉农服务力量，建立农业实用信息、市场营销、科技示范、资金、政务服务等服务网络，为群众提供科技、信息、营销、农资、劳务等服务。创新管理机制，健全完善农村基层民主管理制度，全市所有的村实行了村务公开制度；深入开展“平安乡村”创建活动，建立健全农村社会治安防控体系和基层调解网络。

6、用活“多予、少取”政策，支农惠农强农力度有新提升。从2004年起就在全市范围内取消农业特产税、免征农业税，全市农民年直接受益1.24亿元，人均82.2元。在“少取”的基础上，又按照存量调整、增量倾斜的原则，积极研究“多予”的办法，拓宽“多予”的渠道，加大对“三农”的投入，形成了一系列支农惠农强农政策体系。“十一五”期间，全市财政用于“三农”的投入达119.6亿元，是“十五”时期的5.5倍，年均增长24.0%。其中市本级财政投入达41亿元，年均增长27.9%。2010年，全市财政用于“三农”投入达31.1亿元，较2009年增加5.4亿元，增长21.1%。其中市本级财政投入12.5亿元，较2009年增加3.4亿元，增长37.8%。这一时期，不仅财政支农力度加大，而且覆盖面更为宽广，已涵盖到农业农村建设、农业产业开发、农村社会事业发展、村级组织运转、农村经济合作组织建设、农村老党员和村干部补助、困难人口救济补助、农民培训及农民就医、养老等多个方面，使公共财政的支农体系进一步健全和完善，延安财政支农投入已多次被省财政厅考评为全省第一，为延安率先实现城乡统筹发展奠定了坚实的基础。

二、延安市按照省委、省政府部署在率先实现城乡统筹发展上所做的主要工作

赵正永省长去年6月到延安调研指导后，延安市委、市政府迅即研究制定了《延安市率先实现城乡统筹发展总体方案》，并报请省委常委会研究同意。随后，按照省委、省政府《关于支持延安率先实现城乡统筹的意见》（陕发〔2010〕7号）精神和《总体方案》要求，提出了《关于率先实现城乡统筹发展的实施意见》（延市发〔2010〕29号），明确了城乡统筹发展的基本思路和目标任务，确立了城乡统筹在全市经济社会发展中的主导战略地位。同时，按照“城乡政策一致、规划建设一体、公共服务均等、收入水平相当”的总体要求，进一步理清了城乡统筹发展的基

本思路：即以“做美延安、做强县城、做大集镇、做好社区”为奋斗目标，以构建产业支撑体系、城镇承载体系、公共服务体系、支持保障体系为主要手段，在加快推进城乡一体化发展进程中，优化经济结构，调整人口布局，提高城乡居民的收入水平和幸福指数。围绕这一思路，明确了城市体系的基本框架，提出将1市12城33镇100个社区作为今后3—5年的重点建设目标，并要求在加快城镇体系建设的同时，谋划好产业发展项目，建设好功能齐全的公共服务设施。

1、坚持规划先行。规划提纲，纲举目张。科学精准的规划在推进城乡一体化进程中具有决定性的作用。一是按照全域规划的理念和要求，市上和各县区都编制了县域城乡一体化空间布局规划，其中市上和志丹、宜川、延长等3县已编制完成，其余各县区正在编制和完善。二是编制重点镇和新型农村示范社区建设规划和产业规划。五个省级重点镇规划均通过了专家评审和省住建厅审查，正在修编；市级和县级重点镇建设规划普遍在修改完善阶段，计划近期完成。产业发展规划编制工作相对薄弱，各县区对产业规划从重视程度、编制进度等方面都不如建设规划。市上已明确要求加强产业规划编制，规定统一由县区政府负责进行集中审查。三是市级相关部门对照重点镇和社区建设标准，正在编制重点镇和社区公共基础设施和公益服务设施建设规划和分年度建设计划。四是把扶贫移民搬迁作为提升重点镇和社区建设水平、聚集人口、高标准解决住房问题的重要措施，市、县区都编制了“十二五”移民搬迁规划，全部在城镇和农村社区选址，按照城市小区的模式进行规划设计和建设。规划搬迁3.5万户14万人，总投资18.85亿元，其中中省专项资金9.87亿元、市财政3.75亿元、县级财政5.23亿元。搬迁建房实行“5+1”补助政策，即每人补助5000元，每户补助10000元。

2、分解落实责任。科学合理分解任务、夯实责任，是干好一切工作的基础。一是健全组织机构。市、县区都成立了由主要领导牵头的组织领导机构和专责机构，市统筹办和志丹、子长、安塞三县机构、人员已落实到位；吴起、甘泉、宜川、黄陵、黄龙五县机构、编制已落实，人员正在调配；延川、延长、洛川、富县、宝塔五县区专职机构正在研究组建。二是分解落实责任。市委、市政府先后印发了《城乡统筹发展重点工作任务责任分解》和《五年工作方案》、《年度工作方案》等文件，明确责任分工。三是建立五项推进机制。①市委常委包抓县区城乡统筹工作制度；②市政府领导主抓城乡统筹重点工作制度；③夯实市级部门城乡统筹重点工作任务制度；④落实今明两年“做美延安”十项任务制度；⑤县际定向帮扶制度，由财力较好的吴起、志丹、安塞、子长、黄陵、甘泉6县定向帮扶6个财力弱县，要求吴起、志丹、安塞县每年帮扶资金1000万元以上，子长、黄陵、甘泉县每年帮扶资金500万元以上，连续帮扶五年，帮扶项目和资金意向已基本沟通确定。同时配套出台了年度目标责任考核制度和督查通报制度。在今年市对县考核指标体系中，增加了城乡统筹板块，分值达到12分。

3、强化政策保障。政策制度创新是推进城乡一体化发展的关键。一是制定了深化户籍制度改革、推进农村居民进城落户的实施意见和配套政策措施；二是制定了乡镇机构改革实施意见和撤乡并镇方案；三是制定了支持重点镇和新型农村社区建设的若干意见及建设标准，明确了市财政奖补政策；四是由相关部门负责，研究制定政府投资项目管理、财政专项资金整合使用、城乡建设用地增减挂钩、加快农村土地流转、城乡养老保险制度并轨、简化项目审批程序、推进经济体制改革、市区两级事权划分、进城农民退出宅基地补偿、考核奖惩办法、评价监测办法等方面的具体政策，目前正在陆续出台实施，加快形成支持保障体系。今年，市政府又制定出

台了《关于支持重点镇和新型农村示范社区建设的若干意见》（延市发〔2011〕28号），就强化规划服务、坚持项目化管理、优先解决建设用地、加大财政支持力度等11个方面做出了明确规定，各县区也结合实际、抢抓机遇、创新思路，陆续出台了一系列相关政策文件。

4、主动对接争取。延安市政府及市直相关部门主动加强与省直部门和中省驻延企业的协调沟通，落实省委确定的优惠政策，积极寻求宽领域、深层次支持。据了解，省发改委对延安市实行了“三优先一下放”支持措施，规划编制、资源配置和项目布局、申报各项试点优先考虑延安，全面下放项目审批权；省财政厅去年安排专项资金，返还煤炭价调基金，增加地方债券额度，从财力保障上支持延安率先实现城乡统筹；省农业厅积极支持延安申报国家现代生态农业示范市；省国土厅出台了支持延安的15条措施，批次用地审批已开始实施。

5、加大投入力度。加大投入是全面推进城乡统筹发展的重要保证。从全市层面看，市财政对每个市级重点镇和农村社区每年分别补助1000和100万元，连续补助三年；每个社区每年公用经费不低于10万元；对撤并的乡镇和行政村每个分别奖励50和10万元；省、市重点镇和农村社区年度投资强度分别达到5000、3000和500万元的，市财政分别奖励120、100和50万元；市财政还列支500万元，用于重点镇和社区规划编制。从县区层面看，在省、市奖补的基础上，志丹、黄陵、洛川等县也出台了资金支持政策，加大投入力度。志丹县出台了《关于财税支持城乡统筹发展的意见》，对市县级重点镇和社区每年分别补助1000万元和200万元，连补三年；重点镇税收超额完成500万元以内的全额返还，超过500万元部分按80%返还；今年还安排1200万元价调基金用于重点镇和农村社区建设。黄陵县对省、市重点镇和农村社区按照省、市补助额度同比例配套建设资金，县级重点镇按市级重点镇补助标准补助，社区还每年补助10万元运行经费。洛川县对省、市级重点镇补助200万元，县级重点镇补助1000万元，对县上安排实施的三个重点镇分别补助800万元，均连续补助三年；每个社区三年补助1000万元，三年共补助2.2亿元。

6、加快实施进度。时间就是生命、就是发展。延安市及各县区面对新的发展机遇，积极迎接挑战，高度重视谋划实施城镇体系建设项目，并全力加快推进实施进度。据初步统计，今年各县区计划实施重点镇建设项目230个（含产业类项目），计划总投资14.7亿元。其中市政设施类11.6亿元、产业类3亿元；已开工102个，占44%。新型农村社区建设项目176个，计划总投资6.5亿元，其中市政设施类4.7亿元，产业类1.8亿元；开工在建61个，占项目数的34.7%。从目前进展情况看，不论重视程度还是实施进度，各县区县城建设项目好于重点镇项目，重点镇项目好于农村社区项目，市政设施类项目好于产业类项目，产业项目主要集中在种植业。移民搬迁有力助推重点镇和社区建设，全市2011年计划搬迁5782户23877人，新建移民点45个，其中县城4个、重点镇9个、社区32个，目前正在陆续启动，其中2个县城和22重点镇移民点已启动主题工程，其余21个移民点建设正在进行前期工作。农村居民进城落户、撤乡并镇、保障性住房建设、城乡居民养老制度一体化等工作有序推进。

三、率先实现城乡统筹发展的任务仍很艰巨，面临不少困难和问题

1、区域发展不平衡的矛盾仍然比较明显。区域失衡和城乡失衡是延安经济社会发展中存在的最突出问题之一。主要表现在：县区间经济发展总量规模相差悬殊。据统计，全市13个县区，2009年生产总值超过100亿元的有2个，50—100亿元的有6个，10—50亿元的有3个，10亿元以下的有2个。最高的宝塔区2009年生产总值达125.18亿元，而最低的黄龙县仅

5.51亿元，高低相差22倍。城乡差距与区域差距交织在一起，导致城乡居民收入水平低、差距大。一是与全国平均收入差距大。2009年农民人均纯收入4258元，比全省平均水平高23.85%，但与全国平均水平比相差895元，低17.4%。二是县与县之间居民收入差距大。2009年农民人均纯收入最高的洛川县达5301元，最低的延川县仅3260元，高低相差2041元，差距达38.5%；2009年城镇居民可支配收入最高的吴起县达16361元，最低的黄龙县10876元，高低相差5485元，差距达33.5%。三是城乡之间居民收入差距大。2009年全市城镇居民收入和农民人均纯收入增速同比分别达24.4%、19.9%，但收入差距比仍达3.6：1，绝对差距达10959元，差距虽小于全国，但仍高于全省。城乡差距与县域差距交织在一起，加重了社会的不公平程度。

2、经济发展结构性矛盾仍然较为突出。2009年延安三次产业比例为7.7∶70.5∶21.8，一产脆弱，二产比重过大，三产滞后的局面仍未得到根本改变。主要表现在：农业发展缓慢，基础差，抗灾能力弱。改革开放以来，第一产业平均每年仅递增5.2%，在三次产业中发展最慢。工业基本呈资源换速度式发展，第二产业比重虽大，但属石油一业独撑，市场风险很大。2006—2009年石油工业对全市规模以上工业的平均贡献率在85%左右，而煤炭、卷烟、电力等行业的平均贡献率仅15%左右。特别是规模以下小型工业企业，“一小三低”现象突出，即企业规模小，管理水平低，科技含量低，资金投入低，导致盈利能力差，创新能力差，生存能力差。第三产业弱小，所占比重偏低。2009年全市第三产业增加值所占比重为21.8%，较全省低15.9个百分点，比全国低20.8个百分点。

3、城乡一体化的规划工作相对滞后，城乡建设效益不高。城乡规划机制不顺畅，多头规划、多头管理的问题突出，规划执行不力、规划资金无保障的现象也很普遍，长期以来形成的城乡规划、建设分割状况依然如故。在城镇化不断加快的背景下，各县区都出现了一些“空壳村”，而且目前还在建设着“空壳村”。在城乡整体规划缺失的情况下，农村基础设施建设的成本高，整体效益差。

4、城乡二元体制依然存在，需要进一步创新破解。行政管理体制不适应统筹城乡需要，城乡在行政管理上仍然处于分割状态。虽建立了城乡统一的户籍管理制度，但没有取得实质性进展，依附在户籍上的城乡居民在教育、医疗、社会保障等方面仍存在较大差距。相关制度改革滞后，土地流转困难，进城农民对土地离而不弃，农业劳动力素质下降。财政、金融的城乡一体化没有实质性进展，农业、农村融资困难的问题依然存在。

5、城镇化滞后，城镇辐射带动能力不强。延安经济主体是能源经济，强劲的能源经济发展势头与相对滞后的县域经济发展现状形成明显反差。部分县区工业体系尚未建立，民营经济落后，工业、城镇的带动和反哺能力很弱。70%以上的建制镇建成区面积不足1平方公里，大多数镇区人口规模不足3000人。2009年底，全市城镇化水平为38.8%，低于全国平均水平（46.6%）近7.8个百分点，比全省城镇化平均水平（42.1%）也要低3.3个百分点。

6、农村基础设施和社会事业投入不足，覆盖城乡的社会保障体系有待于进一步完善。延安全市总体上财政支出厚城薄乡，涉农资金使用分散，金融体系不健全，历史欠账过多。据不完全统计，截止2010年底全市乡村债务达5.1亿元，其中乡镇债务2.7亿元，村级债务2.4亿元，影响和制约着城乡基础设施和社会事业的一体化。城乡社会事业的差距尤其悬殊，城乡教育不均衡问题突出，农民科技文化水平普遍不高，观念也不适应统筹城乡发展的形势。农村公共卫生网络不够健全，乡镇卫生院、村级卫生室条件简陋、人才匮乏。农村社会保障体系建设刚刚起步，保障标准差距也较大。

四、以城乡规划一体化为先导，加大力度，加快推进城乡统筹发展的步伐

统筹城乡发展是一个长期持久、不断深化的过程。我们认为，延安市统筹城乡发展、率先实现城乡一体化，必须坚持“统筹兼顾、分类指导，统一规划、分步实施，科学定位、彰显特色，市场运作、政府推动，城乡联动，立体发展”的原则，进一步加大工作力度，持之以恒地加以推进。

——以城乡规划一体化为先导，推动城乡统筹发展。要以实施“十二五”规划为契机，认真贯彻和力求充分体现省委、省政府按照统筹城乡发展思路推进城乡一体化的工作理念，着力打破城乡二元结构，以产业化提升农业，以工业化致富农民，以城市化带动农村，推进城乡发展规划、产业布局、基础设施、资源配置、公共服务、就业社保、生态建设、社会管理等八个方面的一体化发展。从总体规划、控制性详细规划，到专项规划、镇村布局规划，按照中心城区、县城和特色镇、新型社区、自然村落五个层面加以推进。力争城乡一体化建设规划具有科学性、超前性和创新性，保证规划在执行中具有权威性和严肃性，确保城乡一体化建设规划“因地制宜、切合实际，量力而行、循序渐进，梯次开发、连续实施”。通过实施“十二五”规划，使延安城乡一体化发展水平得到新的提升。

——优化区域产业结构，为城乡一体化提供坚实的产业支撑。目前产业结构调整规划明显滞后于城镇建设发展规划，要通过优化县域产业结构，推进城乡一体化产业联动，为城乡一体化的推进奠定坚实的基础。一是大力实施绿色产业富民战略，积极调整农业结构。要按照“区域调特、规模调大、品种调优、效益调高”的思路，重点加强农业产业结构、种植业结构和农产品结构三个层次的调整，以国内外市场需求为导向，积极推进林果、草畜、棚栽等主导产业的产业化经营，抓龙头带农，抓科技兴农，抓基地扶农，抓市场活农，以促进传统农业的优化升级，提高农业的整体效益。二是大力实施能源化工强市战略，着力破解工业产业结构不尽合理的难题。围绕石油、煤炭、电力等骨干产业，延长产业链，发展各类中小企业；以各类园区建设为载体，促使工业向园区集中，形成产业集聚的规模效应；要以重大产业化项目为抓手推进新型工业化，以新型工业化促进城乡一体化。三是大力实施红色旅游兴业战略，加速发展服务业。坚持红色旅游、人文旅游和自然景观旅游相结合，统筹吃、住、行、游、购、娱，努力把以红色旅游为龙头的文化旅游产业培育成为新的支柱产业。同时，要大力发展服务业，围绕大型骨干企业和集团，积极发展生产性服务业；围绕大企业和园区所在地，注重繁荣城乡市场，积极发展物流、商贸、运输等服务业；以能源化工产业为核心、大力发展为能源化工基地配套的现代服务业，带动生产性服务业和生活性服务业升级，不断优化第三产业布局结构、拓展服务业发展空间，全面推进第三产业提档升级，增强县城的吸引力、凝聚力、竞争力。

——强化融资工作，多方拓展融资渠道，广泛聚集建设资金。推进城乡一体化对资金的需求量十分巨大，必须在扩大公共财政覆盖范围的基础上，广辟融资渠道。一要政策引导，激励投资多元化。进一步完善和创新城乡一体化建设以奖代补机制，盘活城镇土地，垄断一级市场，放开二、三级市场，采取拍卖、招标和协议的方式出让土地积累资金。二要进一步争取国家和省级项目资金，整合涉农资金，推行投入集约化。建议将城镇基础设施配套费的全部、土地使用权出让金地方留成部分、耕地占用税绝大部分，以及水土保持费的全部等，切块用于城乡一体化建设。三要加快组建设立新型农村金融机构及基础金融服务网点。四要大力吸收民间资本，实行投入定向化。充分发挥财政资金“四两拨千斤”的导向作用，通过市场化运作，设立创业投资基金、产业投资基金和各种股权投资基金，引导和扶持城乡一体化发展。鼓励民营企

业家和个体老板，积极参与城乡一体化建设，充分发挥他们的作用。对率先进入城乡一体化的创业者给予必要的政策扶持。

——坚持统筹兼顾，突出重点，协调推进，切实处理好各种关系。一是坚持统筹区域发展。要兼顾财政“富”县与财政“穷”县的发展，加大向财政“穷”县倾斜的力度。市级财政要加大对南部“穷”县的转移支付力度，同时转变投入方式，由直接拨款逐步转变为以奖代补、先建后补，尽快取消南部“穷”县各类项目的县级配套，进一步完善南北县对口支援机制。以全省重点镇建设为契机，积极争取资金扶持，集中财力，捆绑使用，打造一批特色小城镇；根据资源、产业、人口、城镇布局和经济社会发展水平，在基础设施建设中重点向产业带和重点村倾斜。二是坚持统筹经济社会发展。要着力加大延安城区、各县城、各重点镇文、教、卫、体、商公共服务设施建设，进一步优化相关资源配置，支持延安城区、各县城通过高标准规划建设，在全市形成若干新的文、教、卫、体、商分中心，提升城镇功能，方便广大群众生产生活，不断吸纳转化更多的农村居民为城镇居民。三是坚持统筹人口、资源、环境全面协调可持续发展。要在充分考虑、切实提高重点城镇资源与环境承载力的前提下，科学规划和有效调控城镇人口规模和结构，坚持产业转移与人口流动相对应，防止无效益、低效益人口的流入和聚集，不断提升城镇人口和产业的聚集度。四是坚持推进城乡一体化建设新农村。建设新农村，只能通过城乡一体化来实现，特别是通过县域经济社会的整体发展来实现。要在城乡一体化的大框架中，“有所为有所不为”建优建强新农村，撤并偏远弱小自然村，切实把新农村建成城乡一体化的强支点。五是坚持农民利益优先。在推进城乡统筹发展中，必须以农民利益为最高出发点。要尊重农民首创精神，支持农民创业创新，维护农民切身利益，把保障农民发展权放在首位，尊重农民选择权，尤其要防止把城乡一体化当作圈地、剥夺农民的工具，把握农民收入增加这个主题，实施城乡、工农联动，通过农村的自我提升、自觉融入来真正达成城乡一体。

——强化机制创新，进一步建立和完善城乡衔接的各项配套制度。要创新机制，寻找各种途径和方式，向“三农”输血、向“三农”倾斜，在财政预算、重点项目和工程建设、兴办社会事业和建立社会保障体系时，坚定不移地把农民作为受惠中心，把农村作为发展重点。一是大力推进农民向非农产业和城镇转移。要进一步加快建立城乡统一的劳动力市场，不断完善城乡一体化的就业服务网络，有针对性地加大对农民职业技能和素质的培训力度，彻底消除对农民进入城镇就业和落户的不合理限制，促进农村劳动力向二、三产业转移，加快人口城镇化进程。二是探索土地流转方式，推进土地规模经营。要在保障农民土地承包经营权的基础上，按照“依法、自愿、有偿”的原则，引导和鼓励农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式进行土地承包经营权流转，促进土地向专业大户、龙头企业和示范园区集中，形成土地规模化经营。建立试点，探索农地换社保、宅基地换城镇住房、集体建设用地换城镇门面房的有效实现形式，破解城镇化的体制障碍。三是完善征地制度，拓宽农民进城渠道。完善征地程序，依法提高征地补偿标准，解决好失地、减地农民的就业、住房和社会保障问题，促进失地农民市民化。加快“城中村”、“城郊村”的改造步伐。经批准占用农村集体土地建设的非公益项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营。建立农村集体建设用地交易许可制度，逐步形成城乡统一的建设用地市场。四是进一步完善农村最低生活保障制度、农村新型合作医疗制度、失地农民社会保障制度、农村养老保险制度，不断扩展农村社会保障覆盖面、提高农民社会保障水平。

（调研组成员：樊晓民 张克军 亢彬 陈俊亚 张东杰 赵延峰）

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