延安实践：统筹城乡发展的重大破题

   省政府研究室 西北大学经管学院课题组

近年来，延安市以率先实现城乡统筹发展为契机，坚持以工业化为主导、城镇化为突破、农业现代化为基础、公共服务均等化为保障，积极创新，扎实推进，统筹城乡发展实践探索取得了重大破题。

一、延安统筹城乡发展探索实践和成效

（一）以工业化为主导，统筹构建产业支撑体系。建设产业园区。加快“三区九园”建设，积极发展能化、装备制造、农产品深加工、新能源、新材料等产业，推动工业转型升级，打造产业新支撑。实施项目带动战略。全面实施南沟门水库、黄河引水、治沟造地、安塞和延长天然气液化、子长煤矸石综合利用以及富县油煤气综合利用等一批重大项目。2014年完成投资1541.07亿元，增长16.7%。推进县区错位发展。支持县区根据自身优势确定发展模式，走一县一策产业差异化、特色化路子，形成错位发展共赢格局。发展文化旅游。打造黄帝黄土黄河文化、红色圣地文化、历史人文文化和绿色生态文化等“黄红绿”特色文化，加快六大产业园建设，文化旅游产业全面提升。

（二）以城镇化为突破，统筹构建城镇承载体系。规划先行。确立“全域延安”发展定位，优化规划布局，完成延安市、12个县城、重点镇和新型农村社区以及“三区九园”、100个现代农业示范园、十大革命旧址景区改造等规划修编，城乡资源配置和空间布局明显优化。做美延安。推进“中疏外扩、上山建城”，实施十大景区改造和山体居民搬迁、老城改造、沟巷治理、市政配套、城市景观等工程，“中国革命圣地、历史文化名城、优秀旅游城市”新延安建设初具规模。做强县城。改造老城，拓展新区，将周边和城郊村纳入范围，不断提高承载力，打造区域中心，全市12座县城初步达到宜居宜业小城市标准。做大集镇。按照县域副中心定位，大力发展城市依托型、企业带动型、产业支撑型、移民安置型城镇，培育支柱产业，承载能力快速提升，公共服务不断完善。33个重点镇累计实施项目1124个，完成投资134亿元。做好社区。以小城镇标准健全基础设施、公共服务和主导产业，实现居住集中化、管理社区化、设施城镇化、环境生态化。2014年100个新型农村社区实施项目707个，完成投资31.63亿元，20个重点社区基本完成。

（三）以农业现代化为基础，统筹构建扶贫开发体系。移民搬迁减农民。引导农民向县城、重点镇和社区搬迁安置，改变生产生活方式。发展工矿服务、乡村旅游、商贸餐饮、种植养殖、民俗品制作等特色产业，确保搬迁居民住下去、有活干、富起来。累计进城落户农民16.8万人，2014年城镇化率达到55.82%。扶贫开发富农民。以培育优势产业和改善基础服务设施为重点，综合施治达到新型农村社区标准；利用扶贫优惠政策和项目，提高自我发展能力；开展千名干部包扶活动，促进了贫困人口脱贫致富。现代农业带农民。加强园区建设，引进培育龙头企业，打造名优品牌，推进农业向专业合作、规模经营、现代种养、增效增收转变，不断提升农业现代化水平。2014年末全市累计建成现代农业示范园33个。洛川县打造中国驰名苹果品牌，带动全县苹果种植、加工、交易等全产业链发展。吴起县以产业化提升农业，以工业化富裕农民，以城镇化带动农村，促进了城乡发展一体化。

（四）以城乡均等化为目标，统筹构建公共服务保障体系。推进制度创新。完善城乡统一的社会福利、最低生活补贴、住房保障和社会救助等制度，率先在全省实现居民养老保险、医疗保险标准并轨统一，建立城乡物价上涨与低收入群体补贴联动机制以及高龄老人、残疾人、孤儿、独生子女生活补贴制度，累计发放各类补贴1500万元。加快城乡并轨。消除制度障碍，积极解决进城农民就业、子女入学入园等现实问题；在县级公立医院实行基本药物市级统一配送和零差率销售，城乡药价较前下降30%；实施学前一年免费教育，建成幼儿园56所，惠及城乡2.65万名幼儿；整合公共资源，实现城乡水、电、路、气、讯及绿化、垃圾污水处理等公共基础设施建设达标。加大民生投入。推进城乡住房保障、社会救助、社会福利和最低生活补贴制度化，全面落实城乡居民养老、医疗、大病统筹、45岁以上两年免费体检一次等重大民生举措，切实把民生项目集中投向重点镇和新型农村社区。2014年，新建各类保障房5.64万套，民生支出250.8亿元，占财政总支出80.8%。

（五）以创新体制机制为重点，统筹构建政策保障体系。财政资金整合机制。整合财政项目资金，促进招商引资、吸引社会投资和带动农民自筹，按照“渠道不乱、用途不变、各计其功、捆绑使用”原则和“市定用途、县定项目、资金切块”办法，以规划定项目，以项目筹资金，着力解决城镇建设资金短缺难题。2011年以来，全市财政围绕城乡统筹发展整合资金67.7亿元。土地保障与企地共建机制。用足用活城乡建设用地增减挂钩政策，争取治沟造地奖励指标，优先保证县城、重点镇和农村社区建设用地。洛川县利用旧村还田、城乡土地指标置换，腾出土地指标用于建设。发挥企地双方优势，在市政建设、公共服务设施和产业发展等方面共建共享。黄陵县与黄陵矿业公司合作投资100多亿元，开发建设一系列循环经济、城乡基础设施和民生工程项目，促进了地方经济社会发展。县际定向帮扶与领导包抓督导机制。实行市域县际定向帮扶制度，由财力较好的6县区定向帮扶发展较弱的6个县，连续帮扶5年。建立市级领导包抓、部门分工负责、跟踪督查通报、年度专项考核等制度，由市级领导包抓县区，定期督查通报，列入年度目标责任考核，推动了工作任务落实。项目带动与示范引领机制。围绕产业开发、城镇建设和公共服务谋划争取项目，优先申报和安排重点镇、新型农村社区，带动市、县城乡统筹发展。全市累计实施基础类、产业类重大项目353个，完成投资1541.07亿元，增长16.7%。打造33个重点镇和100个新型农村社区，典型示范，以点带面，引领市域城乡统筹发展。财政金融支持机制。积极争取中省在常态化专项资金、煤炭价格调节基金返还、“两权价款”留市、延长集团利润分红、发行地方债券等方面政策扶持。2014年中省下达延安各类专款增加25.3亿元；发行城投债券融资83.9亿元，引进资金808.9亿元，破解了发展资金不足难题。

   二、延安统筹城乡发展实践的启示

启示一：发展为先、民生为本是统筹城乡发展的前提。延安坚持优先发展，加大重点项目支持力度，发展县域特色经济，赢得发展先机；坚持民生为本，推动城乡要素优化组合，缩小城乡差别，构建工农互惠、城乡一体的新型城乡关系，实现了城乡统筹共同繁荣。

启示二“三化”同步、融合发展是统筹城乡发展的关键。延安实施工业富民强县战略，积极推进新型工业化，做大做强现代农业，大力促进农业现代化，同时构建以县城为中心，重点镇为支撑，一般集镇和新型农村社区为基础的城镇体系，加快新型城镇化，形成了“三化”同步、城乡统筹、融合发展的格局。

启示三：城镇化重点突破是统筹城乡发展的根本出路。延安积极统筹城乡发展，通过做美中心城市、做强县城、做大重点镇、做好社区构建城镇体系，以新型城镇化的重点突破，推进公共服务和公共产品向农村延伸，改善了农村生产生活条件，促进了城乡发展一体化。

启示四：政策支持、政府主导是统筹城乡发展的重要保障。延安积极用活用足中省政策，创新管理、融资、审批、用地等机制，营造了良好的发展环境；面向非公经济在市场准入、直接融资、建设用地等方面加大政策支持，完善融资担保、人才培训、创业辅导等服务体系，促进了县域经济发展；建立多元化投入机制，形成“政府引导、农民主体、各方参与”工作机制，加快了重点镇和新型农村社区建设，为城乡统筹发展奠定了扎实基础。 （课题组成员 杨佩卿 姚慧琴 韩奋发 赵理顺）

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