“临时工”缘何屡成“背锅侠”？ 应通过立法明确行政执法单位编制外人员法律地位

“前几天,有一名辅警在微信上向我咨询,说自己在执行公务时被阻挠和殴打,对方称他是‘临时工\’,不算妨碍公务。我肯定地告诉他,如果辅警在参与执法的过程中受到阻挠,对方肯定属于阻碍执行职务,严重的甚至会构成妨害公务罪。”中国人民公安大学讲师史全增近日对记者说。

现实中,在“临时工”的使用上,呈现出“刚需”与“无关紧要”的矛盾综合体:一方面,行政执法部门强调人员不足,需要“临时工”来参与行政执法工作,甚至独立执行任务,尽管“临时工”并无执法权；另一方面,“临时工”在参与执法时常被质疑,而且,在出现问题时,“临时工”屡屡被抛出当作“替罪羊”。

与此同时,地方政府也在探索解决之道。

8月1日,《河南省行政执法证件管理办法》施行,对申领“河南省行政执法证”的人员应当具备的条件、申领行政执法监督证件的人员范围均作出了详细规定,严格禁止不具备规定条件的人员申领行政执法证件,杜绝工勤人员、劳动合同工、“临时工”执法。

对此,多位专家在接受记者采访时指出,地方政府的探索值得赞赏,但“临时工”执法问题的解决仍任重而道远。

1.执法资源与执法任务不匹配

“辅警都有三险一金，属于合同工，跟他们比起来，我们这些连合同都不签、每个月就拿300块钱的人，才是‘临时工\’吧!”回想起5年前的工作经历，李军自嘲地说。

2012年，李军以“临时工”的身份，到河北省邯郸市某县交警大队工作。李军在工作之后发现，和他有着一样身份的并不在少数。

“我所在的交警中队有8个人，中队长是交警，副中队长是辅警，剩下的6人都是像我这样的‘临时工\’。”在熬了两年之后，李军还是没能转正，便辞职换了工作。

事实上，“临时工”在法律层面并不存在，只是一种对编制人员区分管理的笼统称谓。现实中，“临时工”仍在许多工作岗位上存在，尤以行政执法部门的“临时工”最为引人关注。

对于这些在行政执法部门工作的“临时工”，史全增更愿意称他们为行政辅助人员。史全增在接受记者采访时，强调了“执法”和“参与执法”的区别:行政辅助人员不具备执法主体资格，不能以自己的名义独立执法，而应当在有执法资格的工作人员的指挥和监督下开展辅助性工作。尽管这些行政辅助人员没有执法权，但却可以参与执法，并由其所在的行政机关直接承担相应的法律责任。

随着社会治理任务不断增多，公安、城管等原有的执法力量已无法承担繁重的执法任务。因编制有限，基层行政执法机构不得不雇用“临时工”辅助或代替正式执法人员。

“实务部门往往强调实际需要，强调在编执法人员不够，不得不用‘临时工\’，否则无法完成行政执法任务。”北京大学法学院教授王磊在接受记者采访时分析指出。

“违法行为总是动态产生，违法行为的数量也在不断变化，而正式执法人员的数量及其他执法资源难以与这种变化相适应，在这种情况下，‘临时工\’的灵活性能较好地适应这种变化。”同济大学法学院副教授黄锫在接受记者采访时认为，执法资源与执法任务的不匹配，是“临时工”出现在执法活动中的重要原因。

2.干的活多,背的锅也多

正如史全增所言，“临时工”不能独立进行执法，却可以参与执法。但在现实工作中，“临时工”的使用有时候会偏离既定轨道。

“过去上路检查，经常是我们这些‘临时工\’去做。每当我看到网上有‘临时工\’出问题被辞退的新闻，一点也不觉得奇怪，因为我们‘这些人\’被推到前面干活儿，一旦出问题，‘背锅\’的肯定是我们。”李军直言。

干的活多，所以背的锅也多——谈起自己两年多的工作经历，李军总结出了这样一句话。

“以往，每次看到粗暴执法的新闻，行政执法部门就会抛出‘临时工\’来‘背锅\’，即使最后调查不是‘临时工\’所为，舆论也会调侃称，这次终于不是‘临时工\’了。”李军坦言，自己对此已习以为常。

即使这样努力，但身份上的不被认同，也让这些“临时工”很没有归属感。

“有时候，在查处交通违法行为时会被司机质疑身份，这时候我就会找同行的民警过来，他们有警官证。尽管这样的情况不多，但每次遇到，都让人很不舒服。”李军说。

这些冲在一线且没有身份认同感的“临时工”，有时候也会利用手中的权力“任性”。

近几年，因在行政执法时的不规范甚至违法行为，“临时工”曾多次引爆舆论。

2013年5月，陕西省延安市发生“城管跳脚踩商户头部”事件，延安市城管局回应称，打人的是临时聘用人员，没有正式编制。

2014年4月，浙江省苍南县5名城管在执法过程中，将一名拍照的路人打伤，随后引发群众围堵城管执法车辆，事后有关部门称，这5人并非正式城管队员，而是城管临时叫来协助搬运占道石块等物品的。

2016年5月，贵州省凯里市一名身着“行政执法”字样背心的男子用塑料凳砸女水果商贩头部，在将其打倒在地后持续殴打。事后凯里市公安局称，涉嫌打人者为十字街道办事处聘用人员。

……

屡屡被曝光的负面新闻，也让一些地方和部门意识到，“临时工”的使用必须有所规范和约束。

记者发现，近几年，已有多地对“执法临时工”进行了专项清理。

2015年，辽宁省开展优化经济发展软环境执法专项检查，对全省行政执法主体进行清理，再次明确执法资格，清退不合法的“执法临时工”“合同工”。

2016年12月底，广西壮族自治区法制办发布消息称，全区行政执法人员专项清理行动中，两万多人被清出执法队伍，行政执法人员不再有“临时工”。

自2016年3月15日至今年1月，山东省对行政执法人员进行了专项清理，共清理不符合条件的行政执法人员3万多人。同时明确，凡未经审核确认的行政执法人员，一律不得从事行政执法活动。

与专项清理行动相比，《河南省行政执法证件管理办法》因为将取消“临时工”行政执法权纳入法治轨道，而备受舆论关注。

3.立法明确“临时工”法律地位

在专家看来，河南省取消“临时工”行政执法权的做法，是对现行法律的进一步明确——“临时工”没有执法权。

“执行国家法律的人员没有‘临时工\’，换句话说，‘临时工\’没有法律地位、没有执法权。”王磊指出。

在黄锫看来，“临时工”虽然能解决执法资源与执法任务不匹配的问题，但也因为没有执法权而处于一个尴尬的境地。因此，对于“临时工”的管理，也不能“一刀切”。

“‘一刀切\’禁止‘临时工\’参与任何执法活动，会与执法实际冲突，最终可能变成阳奉阴违的一纸空文。应仔细研究执法过程，禁止‘临时工\’参与直接影响社会主体权益的执法活动，如处罚、强制等。但是对于其他对权益没有直接重大影响的执法活动，如巡查发现违法行为、贴处罚告知书等，可以聘用‘临时工\’，但应建立相应的制度，由正式执法人员对其严格监管，一旦出现违法执法，应承担相应责任。”黄锫建议。

浙江财经大学法学院副教授李春燕指出，“临时工”之所以屡屡进入公众视野，主要存在两方面原因：执法资源不足，使得行政执法单位不得不使用“临时工”；所属行政机关和执法人员怕承担法律责任，提前想好退路。

李春燕认为，对于“临时工”的管理，也要从这两方面入手：一方面，科学确定执法人员的编制数量；另一方面，加强教育，使执法人员明确，根据现行法律法规，只有因故意或重大过失导致行政违法，才会被追究法律责任，消除他们的顾虑。

“此外，必须重申，‘临时工\’执法，所属行政机关也要承担法律责任。”李春燕强调。

专家指出，制度的建立与健全，离不开法律的保驾护航。

政府管理的范围和内容，多而不精；政府组织机构内部管理人员占用编制多，一线、基层执法人员占用编制少；编制管理计划性强，对执法一线的编制需求远远无法满足；有编制人员的懒政、推诿……西南石油大学法学院讲师李文海认为，“临时工”执法背后的问题，实则是行政组织法、组织机构改革、执法体制改革等方面的问题。

“立法杜绝‘临时工\’，必须同时完善组织法、深化组织机构改革、执法体制改革，完善社会治理结构，明确真正需要由政府规制的行政任务，精简非执法和服务的机构人员，充实一线、基层执法人员，严格执法责任，强化执法能力。”李文海在接受记者采访时建议。

史全增指出，“临时工”同行政机关之间属于行政协助的关系，也就是说，“临时工”同行政机关之间一般具有直接或间接的隶属关系，且大多在行政执法人员的直接指挥监督下参与执法活动，为行政机关实施准备性和执行性的行政活动。

史全增建议，在相关法律中明确规定“临时工”具有行政助手的法律地位，并确定其职责范围，从而为“临时工”参与行政执法活动提供组织法上的依据，并给予合理规制。

“应在法律和需要之间加以平衡，明确编制外工作人员的法律地位，确立他们和在编执法人员之间的法律关系、法律责任。同时，对非在编人员的招聘、培训、指导、考核、解聘等作出明确规定。”王磊认为，有必要通过立法明确“临时工”的法律地位，来解决现实需求与法律规定之间的矛盾。 (应被采访者要求，李军为化名)

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