延安市统筹城乡工作成效与启示 延安市发展和改革委员会 郝雄雄 宗南吉

2010年以来，延安市以统筹城乡总揽全局，在延安大地上掀起了一场城乡经济发展革命，冲破了城乡二元分置的固化格局，探索出一条符合延安城乡经济社会发展实际的新路径，呈现出富有延安特色的向好发展趋向和模式，为延安经济社会迈向高质量发展奠定了坚实基础。

推进统筹城乡发展取得的主要成效

——城镇形态、人口流动趋向集中化、功能化。七年来，延安市大力构建“1市12县城33重点镇100新型农村社区”四级城镇体系，有力地推进了统筹城乡发展。中心城市围绕“中疏外扩，上山建成”的战略决策，重点实施了新区建设、山体居民下山和城市棚户区改造工程，迅速建成五条连接老城的快速通道，疏解了老城拥堵，中小学校、学习书院、华为云计算数据中心建成投运，北大阳光教育小镇等项目加快推进，保障房、商品房顺利建成，吸引市民流向新城，朝气蓬勃的现代化新城正在崛起。坚持做强县城、做大集镇、做美社区的思路，制定了县城、重点镇、新型农村社区建设标准，按照缺什么补什么的原则，投资近1500亿元对县城进行扩容改造，完善重点镇基础设施和公共服务设施，全面打造101个各具特色的新型农村社区。截至2017年，累计28万农民进城落户，全市城镇化率由2010年的48.34%提高到60.79%，累计提高12.45个百分点，年均提高1.8个百分点，高于全国、全省平均水平。县区建成区面积由2010年底的42.8平方公里增加到77.5平方公里，常住人口达94万人；重点镇围绕基础设施、公共服务设施和住房改造等建设项目进行了扩容改造，镇区建成面积由2010年底的36.04平方公里扩大到71.94平方公里，常住人口由2010年24.06万人增加到47.21万人；101个新型农村社区各项功能设施基本达到了建设标准，人口聚集达到31万人，平均每个社区人口达到3000多人。延安市被国家确定为第三批新型城镇化试点市，黄陵县被列为省级新型城镇化试点县。吴起铁边城、子长安定、延川文安驿列入全省文化旅游名镇，延川县文安驿镇、黄陵县店头镇被列入全国特色小镇，17个镇被列为全国重点镇。

——产业趋向规模化、现代化。按照产城融合、产城一体的发展思路，围绕城镇体系布局产业园区和项目，推进经济结构调整和产业体系升级转型，以现代产业格局支撑新型城镇化，优势产业发展迅速。持续推进高端能化，富县煤油气资源综合利用项目实现中交，洛川轻烃裂解综合利用、延长石油伴生气资源循环利用、子长500万吨低阶煤多联产循环综合利用项目进展顺利。《延安综合能源基地发展规划》获得国家能源局批准，陕北至关中750千伏第二通道开工建设，8个新能源项目并网发电。新区创8空间、基金小镇、高新区“红色筑梦”科技孵化器、宝塔区北航贝塔等4家众创空间正式运营，英雄互娱、国创科视等201家新经济企业落地，注册资本410多亿元，实现营业收入15亿元。17个县域工业集中区新增入园企业42户，营业收入增长15%。苹果产业继续走强，建成366万亩省级优质苹果生产基地，产量达323.2万吨。蔬菜产业稳步做大，面积和产量分别达到42万亩和138.7万吨。农产品加工业倍速增长，引进培育加工企业946家，实现产值138.6亿元，增长2.4倍；8个农产品加工集聚园区开工建设，加工业与农业总产值比达到0.66：1。建成市级以上“一村一品、一乡一业”专业村310个，专业镇52个，洛川县永乡镇、延川县梁家河村等10个镇村荣获“全国一村一品示范村镇”称号。启动建设省市级现代农业示范园区124个，建成62个，实现总产值26.2亿元。引进陕西果业集团、蒙驴集团、海升集团等企业集团37家，培育和认定市级以上农业产业化重点龙头企业144家。农民专业合作社和家庭农场分别达到3631个和932个。完成承包经营权确权432.72万亩，颁证32.76万户。农村土地流转面积97.03万亩，流转率达到了22.1%。农民人均纯收入达到11525元，重点镇和新型村社区农民收入高于县域平均收入1.5万元左右。

——公共服务水平趋向可及化、均等化。坚持把重点镇和新型农村社区作为向农村地区集约化提供基本公共服务的主要平台，坚持将新增财力和财政支出的80%投向民生领域，累计财政民生支出288.4亿元。教育、医疗、社保、住房、社会福利等城乡基本公共服务供给能力和均等化、可及化水平跃居全省前列。率先在全省实现15年免费义务教育，九年义务教育巩固率达到99.8%。实施就业优先战略，公共就业创业服务和职业培训不断强化，七年累计新增就业人数突破10万人。覆盖城乡的社会保障体系进一步健全，在全省率先实现城乡居民医疗保险一体化和建立城乡居民大病统筹保险制度，保障水平稳步提高。基本健全医疗卫生服务体系，基本公共卫生服务项目增加到12类46项，全民医保覆盖面超过95%，大病保险覆盖全部城乡参保人员，基本公共卫生服务经费和城乡居民基本医疗保险补助标准分别提高到每人每年45元和440元。实现城乡居民医疗保险、大病保险全覆盖和医保异地就医直接结算，全市所有城镇职工和城乡居民均可在国家确定的7400多家定点医疗机构实现跨省住院费用直接结算。36个重点镇卫生院达到了规范化标准创建。城镇保障性安居工程和农村危房改造力度进一步加大，重点镇新建各类住房10.2万套，新型农村社区新建住宅30515套（间），改建住宅22277套（间），居民住房条件明显改善。现代公共文化服务体系建设积极推进，农村公共文化服务能力增强，广播、电视综合人口覆盖率达到99.5%，一大批重点镇综合文体中心、新型农村社区综合文化服务中心建成投用。

——城乡基础设施趋向现代化、文明化。坚持把基础设施建设作为打通城乡发展壁垒的重要途径，着力打造以县城为中心的1小时生活圈，以重点镇为中心的半小时生活圈，以新型农村社区为中心的一刻钟生活圈，公路累计完成投资636亿元，10个县区通高速公路，县县通二级公路、乡乡通油路、村村通公路，建制村公路硬化率97.8%。开通客运线路618条，县级以上14个客运站全部达到二级以上标准，乡镇通班车率100%，建制村班车通达率93%，群众出行更加方便。蒙华铁路正在建设，西延高铁即将全线开工。延安机场开通广州、重庆、西安、沈阳、青岛等航线，新机场计划今年试飞。黄河引水今年主管道通水，南沟门水库下闸蓄水，延川袁家沟、甘泉府川村等一批应急抗旱水源项目开工建设，农村安全饮水设施实现全覆盖，延安正由水瓶颈向水支撑转变。延河综合治理、基本农田建设、淤地坝建设、治沟造地、退耕还林口粮田、山水林田湖草综合治理等重点项目顺利推进，取得明显成效，累计建设基本农田356万亩（人均2.3亩），累计建设淤地坝1.12万座，控制水土流失面积1.45万平方公里，生态环境持续向好发展。大力实施县城三馆、广场公园、绿地、垃圾污水等市政公用设施，补齐了县城重点镇和新型农村社区功能设施短板，提升了城镇承载能力，夯实了发展后劲。荣获国家卫生城市、国家园林城市称号。

——干部群众思想认识趋向统筹化、城镇化。七年来，全市上下齐心协力推进城乡统筹发展工作，干部思想观念得到了革命性转变，思想认识由过去只抓城镇或只抓产业的片面思维，转变成统筹城乡发展、产城融合、产城一体化的工作思维方式；由过去的征粮收税管理者，变成为群众发展产业提供政策咨询、出谋划策的服务员。群众生产生活方式也随之发生了根本性转变，一方面农村群众将土地流转给大户能人进行经营，凭借技术和活泛的市场经济思维走向城镇开办企业、从事个体工商经营发展，享受城镇优质的公共服务成果；另一方面一些农民通过打工学习了外面的先进技术和管理经验返回农村，承包流转土地，进行规模化经营，科学化种养殖，呈现“生活在城镇，致富在乡村”的新气象，打破了农民群众日出而作、日落而息、自给自足的传统生产生活方式，“农民”正在成为一种职业称呼。

推进统筹城乡发展的启示

统筹就是科学安排工序的一种工作方法，统筹城乡发展就是研究城乡发展之间的关系，找准主要矛盾，化解城乡发展不平衡、不充分的矛盾，用最少的资金、最简单的工作方式，最快速度地解决城乡发展突出的经济社会问题，核心目的就是促进城乡互动融合发展。统筹城乡既是战略决策，也是行之有效的方法论。

——抓规划是推进发展的保障。按照与全国同步够格实现全面小康的愿景，延安市编制了建党一百周年经济社会发展规划纲要和统筹城乡发展总体规划，并经省委常委会议研究同意。2013年持续强降雨灾害发生后，编制实施了灾后重建规划和避灾移民搬迁规划，并得到省上配套政策支持。2014年出台了《把延安建设成陕甘宁革命老区中心城市的决定》。2016年我委又委托陕西永秀管理学院编制了《延安市统筹城乡十三五规划（2016－2020年））》，各县区修编县城总体规划，制定县域城乡一体化规划、重点镇和新型农村社区建设规划以及产业发展规划。各部门、各行业发展规划均以统筹城乡为统揽进行编制。

——抓重点是破解难题的方法。七年来，在城乡统筹发展中，延安抓住了城镇和农村发展之间的主要矛盾，形成了以城镇体系建设为统筹城乡发展的重点；以城镇建设为农业人口转移聚集、产业体系构建、公共服务集约化供给打造综合承载平台；以现代产业体系为统筹城乡主要支撑，推进产城一体、产城融合，使农业转移人口进得来、稳得住、有事干、能致富；以公共服务体系为实现人的城镇化的关键，通过人口聚集和不断提高市、县、镇、社区公共服务供给能力，使更多城乡居民享受从无到有、从少到多、便利可及的基本公共服务。就是因为抓住了主要矛盾的主要方面，才取得了城乡统筹发展的顺利推进。

——抓融资是保障建设资金的有效途径。市、县区财政调整支出结构，加大支持重点镇和新型农村社区建设力度，市财政每年拿出2.2亿元，引导撬动社会资金投入。整合使用各级各类涉农资金项目，集中安排用于重点镇和新型农村社区建设。把政府支持引导和市场机制有机结合，大量采用BT、BOT、PPP等市场化投融资方式，激活民间投资，累计撬动社会资本1000多亿元，保障了县城、重点镇、新型农村社区建设资金所需。

——抓机制是推进统筹城乡发展的动力。市委、市政府把统筹城乡确立为全市经济社会发展主导战略，以统筹城乡统揽工作全局，组建市和县区专职工作机构，以规划和年度工作计划的形式制定了率先实现城乡统筹发展路线图，建立市级领导包抓、部门分工负责、县际定向帮扶、跟踪督查通报、年度大会推进、第三方机构评价、目标责任考核等机制，有效地把全市工作重心和各种资源转移到统筹城乡发展上来。

总的来看，延安城乡统筹发展已经打破了城乡二元分制的壁垒，打通了城乡互动、要素自由流动的通道，为今后的发展奠定了坚实基础。但是也存在城镇体系缺乏特色，承载能力有所不足；产城融合水平低，支撑转移就业能力不足；配套改革滞后，公共服务供给能力不强；基础设施建设欠账较大，功能设施使用率低等一些问题。

下一步统筹城乡推进思路

抓住乡村振兴战略、国家新型城镇化、陕甘宁革命老区振兴、革命老区扶贫攻坚、“一带一路”和西部大开发、综合能源基地建设等政策机遇；抓住经济新常态下，推进“双创”“四众”“中国制造2025”“互联网+”“智慧城市”等战略决策机遇；抓住“延西高铁”“延太高铁”“延郑高铁”等铁路和“榆蓝、吴定、吴华、延壶”等高速公路和延安新机场等重大基础设施建设机遇。继续坚持问题导向，以统筹城乡发展为路径，打造各具特色、彰显发展活力的城镇和农村。加快产业结构调整转型步伐，推进高质量发展，迅速补齐城镇和农村功能设施短板，深入推进体制机制改革创新，进一步释放城乡互动发展红利惠及广大人民群众。

——持续推进城镇体系特色化。打造中心城市。加快延塞一体化建设步伐，有序推进甘泉撤县设区，拉大城市框架，培育“一城三区”的陕甘宁革命老区区域中心城市，超前布置城市基础设施，加速发展现代服务业和高新技术产业，形成统筹城乡的核心辐射源。提升品质县城。以打造精品县城为目标，建立适应县城发展的资金、人才、土地、管理等方面新体制和新方式。抓住棚户区改造机遇，加快市政基础和公共服务设施配套建设，积极推进县城棚户区、过境路改造，推进公墓、殡仪馆等设施建设。加快以县城为中心的产业园区建设，注重县域工业产业集中区与县城融合发展。提升县城公园广场建设水平、园林绿化水平和人居环境水平。推广“互联网+”管理模式，加快推进信息化、智能化、精细化城市管理水平。发展特色重点镇。按照“一镇一业”，深入挖掘重点镇历史、文化、民俗、地理、资源、功能等方面优势，做大做强特色产业，深度推进产城融合，提升创业就业能力，增强重点镇生命力、竞争力和吸引力。促进人口、资本、信息等生产要素向重点镇集聚，把重点镇打造成为连接城乡、繁荣农村、服务农业、集聚人口的新枢纽。推进美丽乡村建设。全面实施乡村振兴战略，探索完善新型农村社区建设和发展模式，在原有建设基础上，因地制宜，进一步完善公共服务基础设施，加大社区周边区域绿化和综合环境整治，改善群众生产生活条件。大力推进新型农村社区发展特色农业、特色加工业和农村服务业，吸引更多人口入住社区，实现农村居民的就地城镇化。加强革命历史文化村落保护，开展农村环境综合整治，围绕重点镇和新型农村社区，在高速公路、铁路、国省道沿线和革命旧址、旅游景点周围，选择一批人口相对集中、产业基础较好的村庄，因地制宜，科学编制规划，集中优势资源，出台扶持政策，改善农村基础设施，推进农村环境综合集中连片整治，发展特色产业，有序推进美丽乡村建设。

——打造城镇产业带。以产城融合、促进增收为目标，制定产业发展激励政策，围绕城镇体系建设布局产业，填充城镇产业空心区，占领空白区，将产业发展与新型城镇化建设有机结合，引导农村二、三产业向城镇及产业园区等集中，把县城、重点镇和新型农村社区打造成“大众创业、万众创新”的产业孵化基地，用新业态应对新常态。实施“互联网+现代农业”行动，推进农业现代化发展水平。

——推进公共服务体系化。进一步加大教育、医疗卫生、文化旅游、养老保险等公共服务改革。优化教育布局，优质教育资源向重点镇倾斜发展。加大对传统文化的保护和开发力度，推出一批富有延安特色的文化产品。完善基层公共文化设施网络，补齐短板，打通公共文化服务的“最后一公里”。完善市县乡村四级医疗体系，建立激励机制，鼓励城乡医务人员流动。实施城乡医疗一体化建设，提升医疗卫生整体服务水平。完善社会保险体系，建立更加公平更可持续的社会保险制度。继续实施更加积极的就业创业政策，鼓励以创业带就业，建立面向人人的就业创业服务平台。

——推进生态文明产业化。秉持“绿水青山就是金山银山”，把绿色发展理念贯穿到发展的全过程。认真实施主体功能区规划，牢固树立“底线、红线和高压线”意识，建立自然资源资产负债表制度和自然资源离任审计制度。建立吸引社会资本投入、生态环境保护的市场化机制。以县城、重点镇、新型农村社区和景区为重点，建设各类公园绿地、生态绿地，增强绿地服务功能。推进黄陵桥山森林公园、黄龙山国家森林公园等建设，完善森林自驾游基础设施建设，实现生态效益和经济效益双赢。

——推进体制机制改革纵深化。创新行政管理体制。将重点镇和新型农村社区工作经费纳入预算，保证污水处理厂、垃圾处理厂等各项功能设施正常运转。创新农民市民化机制。完善政府、企业、个人成本分担机制，鼓励农民进城落户。保障进城农民享受与城镇居民同等同质的社会保险、职业教育和技能培训等基本公共服务，提升融入城镇社会的能力。创新土地管理制度。加快农村“三变”改革，建立土地流转长效机制，探索推进城乡用地指标跨省交易，推进承包地资本化，激发农村土地资源活力，提高土地利用效率，促进农业产业集约化、规模化发展。投融资体制。鼓励各种金融机构开办针对农民土地承包经营权、宅基地使用权、住房财产权等抵押以及仓单、保单、应收账款等质押贷款，盘活农村资产资源。创新项目融资模式，推进政府和社会资本合作（PPP）。加大财政支持力度，充分发挥公共财政在推进城镇化建设进程中的导向作用。

统筹城乡发展是破解城乡二元经济结构，解决现阶段城乡经济社会主要矛盾的重要抓手和措施，也是一项长期综合性、系统性改革工程，其发展过程具有长期性。我们坚信，只要坚持把统筹城乡作为谋划发展的思路，作为推进各项工作的基本方法，城乡融合、产城一体的目标一定能够实现，城镇和农村和谐互动发展所释放的红利必将满足延安人民群众对美好生活向往的需求。

新闻推荐

携手宣传保护生态

6月4日、5日，黄陵县人民检察院联合县环境保护局、县公安局在县城中心广场，举行了声势浩大的世界水资源保护宣传活动，检察官...

黄陵新闻，家乡的大事、小事、新鲜事。在每一个深夜，家乡挂心上，用故乡情为你取暖，陪你入睡。