公民参与：建构基层社会协同治理新局面

陕西省党校系统中特中心延安课题组

十八届三中全会提出了创新社会治理体制、实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动的新要求。这一新要求，把完善基层社会治理提上了议事日程。在我国，基层社会的自治领域主要集中在农村和城市社区，公民参与已成为基层社会协同治理的重要内容。

随着经济社会发展和人民生活水平的提高，公民参与基层社会治理的意识在日益增强。积极适应新形势，就是要顺应公民的新期待。近年来，陕西省上下对基层治理给予了高度重视。2013年底，延安市政府积极贯彻落实省委、省政府文件精神，出台了《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，明确指出“完善基层群众自治制度，健全城镇社区治理机制”；市委组织部、市民政局、财政局、人力资源和社会保障局也联合下发了《关于建立健全村干部补贴制度的实施意见》，提出增加村干部的工资待遇等，在基层治理中不断加大政策支持和资金投入力度，加强基础设施建设，强化基层组织建设和治理队伍建设，完善基层服务体系，城乡基层社会治理的新格局正在形成。

基层社会治理的关键在于公民的积极参与。但调研显示，就目前而言，基层公民参与社会治理的积极性总体上还不高，参与的主动性差、热情不足，为此，我们提出以下对策建议：

公民参与的前提在于基层自治组织要去行政化。十八届四中全会强调指出：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”建议政府有关部门根据《宪法》、《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》，对农村村委会及社区居委会的职能定位、选举制度、办公用房、干部待遇等重新作出明确规定；取消通过行政级别如副科级建制、工资、经费、考核等一系列手段，将居委会变为下属行政组织，避免将大量行政工作转嫁给社区；对交由社区居民委员会协助办理的事项，实行“权随责走，费随事转”，从而缓解“两委会”（村委会、居委会）无心也无力开展自治的状况。对“两委会”的考核，要逐步形成以公民考评为主、基层政府组织考评为辅的考评方式，并把考评结果作为奖罚“两委会”成员的主要指标，以拉近“两委会”成员与本辖区居民的关系，促使“两委会”真正成为自我管理、自我服务的基层群众自治性组织。

公民参与的关键在于构建基层治理长效机制。在治理实践中，基层公民往往能发挥首创精神，探索一些可复制可推广的好经验。目前，延安市正在推广落实如下好经验、好机制。一是落实网格管理新机制。安塞县城北社区创建的“1+5+X”模式，即对全社区实行建网分格，社区是大网格，居民小组是小网格，院落和楼栋单元为子网格，建成“社区-居民组长-网格员-中心户长-房主”为一体的五级管理网络。网格化治理的第一步，是根据地域、人数、单位分布、居住集散程度等因素，确定网格并公示网格示意图；第二步是配备各级网格管理员，由村（社区）干部、党员、民警、志愿者组成；第三步是进行“零距离”联系，网格员给每个居民发放印有自己基本信息、服务热线、监督举报电话等的亲情卡，并定期走访所管理服务的群众，及时收集和处理各种问题。二是健全“参与式”议事机制。为了加强公民的参与积极性，安塞县城北社区成立了居民之家，本着“群众参与、居民自治、一事一议、协商解决”的原则，按照千分之一的比例，在居民中经过层层筛选，选出30名居民代表，统一发放居民证，制定议事工作制度，选出总召集人，每月定期召开居民代表会，对群众反映强烈的难点问题进行集中协商，实行一事一议，充分保证了居民的知情权、表达权，调动居民参与的积极性。三是积极推广“群众说事制”。富县首创的“群众说事制”最初是以调解矛盾纠纷为主，凡是涉及群众利益的事，“两委会”干部与涉事群众都以说事拉家常的方式来解决；而且，村里的事基本都由村里的群众说了算。自“群众说事制”实施以来，全县说事说法2128件，已解决1905件，调解率达90%。这种新的农村社会治理机制，让群众的利益诉求得以顺畅表达，让村级事务管理更加规范民主，让群众的智慧充分发挥，为基层民主治理提供了新路径。

 公民参与的核心在于增强参与的认同感与归属感。公民对自治组织有了认同感和归属感，才能主动参与治理事务，为此，基层政府及自治组织要设法增强公民的认同感与归属感。首先，居民小组长和网格员要根据每周集中梳理出来的问题列出服务项目清单，主动上门巡回服务，有事办事，无事征求意见。其次，要选择基础条件较好、老年人口相对集中的农村、社区，倡导建设农村互助幸福院，给老年人提供生活照料、文化娱乐、餐饮等多项服务。第三，要实施居家养老、日间照料中心工作。对行动不便的老人，要由专门的志愿者服务队定期上门服务；行动方便的老人，白天可以到社区活动中心娱乐。第四，社区要积极引进相关的社会组织、志愿者服务队来为老年人、残疾人等提供服务。这种非盈利性组织的引入，从广义的角度来说，也是公民参与的一种有效形式。

  公民参与的保障在于有效搭建治理平台。为了给居民参与创造条件，一是要精心打造网络化综合服务平台。如安塞县城北社区建立的社区“微信公众平台”就极大地方便了公民的参与，本辖区内的居民只要通过手机关注社区的官方微信公众账号，就可以在第一时间获知社区最新的服务和活动信息；同时，社区也可以通过该平台收集居民提出的意见和建议。该平台既拉近了社区与居民之间的关系，又方便了居民对社区工作的参与。二是积极培育和扶持社会组织。社会组织作为延安市基层社会治理的重要主体和依托，近年在数量、种类上都呈持续上升态势，年均增长率在10%左右，总量已达1000多家。为了鼓励和扶持社会组织的建立和发展，基层政府部门一方面要降低审批条件及程序，一方面要提供相应的活动场所，以促进大量社会组织的生成。而且，基层政府还可以通过向社会组织购买服务的方式，鼓励社会力量参加到社会治理与公共服务之中。

基层社会治理是国家治理体系和治理能力现代化目标实现的基础，也是社会治理创新实践的聚焦点与改革突破口。在依法治国背景下，基层治理还需要社会各界持续不断地进行探索，让我们期待更多更好的体制机制的诞生。

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