《雅安市新村聚居点管理条例》7月20日起施行

通过自管委实施村民自治，南天新镇变得更美了

《雅安市新村聚居点管理条例》（以下简称《条例》）于2017年1月8日经雅安市第三届人民代表大会常务委员会第四十三次会议表决通过，报经四川省第十二届人民代表大会常务委员会第三十二次会议批准，于2017年4月1日公布，并将于2017年7月20日起施行。

这是雅安市人民代表大会2016年2月通过《雅安市人民代表大会及其常务委员会立法条例》之后，市人大常委会行使地方立法权制定的首部实体性地方法规。贯彻好、实施好这部法规，对于巩固提升“4·20”芦山地震灾后重建成果，加强幸福美丽新村建设，具有十分重要的意义。

因此，在《条例》正式实施前，记者采访了雅安市人大常委会法制工作委员会相关负责人，通过对其立法背景、目的等相关内容的解读，帮助大家加深理解《条例》，推动其更好地落地落实。

为什么要制定《条例》？

解决重建新村的“管理难”问题

“4·20”芦山强烈地震后，经过三年不懈努力，灾后重建任务已基本完成，全市共修建新村聚居点232个，共有18062户、96000余人搬进了新家。雅安新农村建设发生了翻天覆地的变化，实现了跨越式发展。

随着三年重建任务的完成，如何有效加强新村聚居点的管理，使雅安市新村聚居点在建设好的基础上，能够巩固好、发展好，成为摆在我们面前迫切的、长期的、艰巨的任务。

市人大常委会法制工作委员会相关负责人表示，灾后重建的成功经验和做法，为新村聚居点的管理奠定了坚实的基础。贯穿于重建全过程的群众主体作用的发挥，自建委转变为自管委，实现了聚居点建设与管理的有效衔接，群众继续对聚居点实施民主管理、自我服务，在新村聚居点管理中发挥了重要作用；政府规范与村规民约的相互结合，新村管理与产业发展的相得益彰，推动了聚居点在更高水平上不断实现和完善自主管理和自我发展。

但是，我们也看到，快速推进的新村聚居点建设步伐大大超越了当前雅安市农村生产力发展水平。农村居民的生活还不能适应新的聚居生活方式；新村聚居点管理相关主体关系尚未理顺，管理方式需要进行相应调整；聚居点公共运行管理经费缺乏制度保障；自管委职能作用发挥参差不齐，可持续性面临考验。

如何巩固好、利用好重建成果，解决好新村聚居点管理中面临的种种复杂问题，实现对新村聚居点有效管理，使农村居民尽快融入新农村的生活，真正实现“住上好房子，过上好日子，养成好习惯，形成好风气”的目标，是雅安市在今后一个时期面临的一项迫切任务。

该负责人表示，对新村聚居点实施有效管理，首先要做到有法可依，于法有据。但就现实情况而言，新村聚居点管理可供适用和参照的条文散见于一些法律法规和规范性文件之中，有的还存在法律空白，缺乏系统的专门立法，这就给雅安市的地方立法提出了新的课题。

为此，立足雅安市新村聚居点管理的需要，制定符合雅安市新农村建设与管理的地方性法规，是解决雅安市新村聚居点各种复杂矛盾的重要手段，是巩固和发展灾后重建成果的重要载体，非常必要，也非常紧迫，具有十分重要的现实意义。

《条例》的适用范围和内容是什么？

针对新村的物业管理和环境治理等

回忆立法历程，市人大常委会法制工作委员会相关负责人表示，《条例》体现了三个“导向”。针对新村聚居点管理中的重点难点问题进行制度设计，解决“谁来管，管什么，怎么管”的问题，此为坚持问题导向。

与此同时，坚持效果导向，注重可行性与可操作性。《条例》在起草过程中，广泛听取和吸纳了乡镇、村组、新村聚居点、基层立法联系点以及相关行政部门，全国人大、省、市立法专家和社会各界的意见和建议，确保《条例》规范能够行之有效，落地生根。

此外，坚持引领导向，充分利用地方性法规的立法权限，发挥居民主体作用，设立自管委，实现新村聚居点的民主管理、自我服务，推动新村聚居点管理工作的有序开展。

为了突出巩固和发展“4·20”芦山灾后重建成果的立法主题和特色，《条例》将适用范围规定为“4·20”芦山强烈地震灾后建设的新村聚居点，同时，还明确雅安市行政区域内“4·20”芦山强烈地震前建设的新村聚居点可以参照本条例进行管理。

该负责人表示，新村聚居点是随着新农村建设与管理、城镇化发展而涌现出的新生事物，新村聚居点管理是聚居点所在地基层政权组织实施新村管理工作的重要组成部分，其目的主要是为了解决当前新农村建设中，新村聚居点涉及的物业管理和环境治理等方面的问题。

《条例》规定，“本条例所称新村聚居点管理，是指对新村聚居点的房屋及配套设施设备、公共场地进行规范管理，维护新村聚居点的环境卫生、容貌秩序和园林绿化的活动”，将管理内容限定为新村聚居点物业管理和环境治理方面，明确了新村聚居点管理工作的具体内容，与村民委员会的工作内容是有较大区别的。

考虑到新村聚居点管理工作与所在地乡镇相关部门、村组工作的相互衔接，同时还规定：自管委要配合相关部门以及所在地村委会做好治安、消防、卫计、防疫、旅游、宣传等工作。

《条例》中居民权利与义务有哪些？

按《条例》参与支持新村管理

在新村聚居点管理中，新村聚居点居民是作为管理的主体参与管理的，作为新村聚居点的管理者、服务者，同时又是管理的直接受益者，负有管理的责任和应尽的管理义务，这些权利和义务尽管《条例》没有作出专门规定，但在《条例》的相关条款中均有体现。

其中，权利主要指居民参与管理的权利、被推选为自管委成员的权利。履行管理义务的条款主要体现在居民公约以及相关管理条款中，比如，房屋管理的规定、公共设施和场地使用的规定、容貌秩序和环境卫生的规定、经费来源与管理的规定等。

市人大常委会法制工作委员会相关负责人表示，房屋管理的目的，既要保持新村聚居点整体规划和风貌，维护良好的环境秩序，同时又要保障居民在房屋管理使用上的合法权利。对于聚居点内居民个人所有的房屋，居民个人应当承担管理维护的责任，对聚居点内其他属性的房屋也作了相关使用、管理和维护的规定。

针对当前新村聚居点中少数居民存在私搭乱建、改变房屋外观风貌、破坏房屋结构等现象，《条例》明确，居民有义务维护新村规划整体风貌，个人无权改变外观风貌和主体结构，更不允许私搭乱建。

考虑与城镇房屋管理相对接，同时方便农村居民生产生活，更有利于对聚居点内房屋进行统一规范管理，《条例》规定，对聚居点房屋实行统一编号。同时，对新村聚居点内的复杂产权关系要逐项理顺，明晰权属，并在产权明晰的情况下，按照《物权法》的规定，由所有权人负责运行、管理和维护。

该负责人介绍，《条例》还规定了新村聚居点公共场地的用途、使用方式、收费事项和标准等，应当经居民共同讨论决定或者居民管理公约约定，真正体现出民主管理，防止因利益关系暗箱操作或个人说了算的情况发生。

关于容貌秩序和环境卫生，《条例》从车辆停放、家禽家畜及宠物饲养、经营活动、垃圾处理、建筑装修施工等多个角度、多个方面对新村聚居点的容貌秩序和环境卫生进行规范，就是要使聚居后的农村居民在日常生活中，养成维护集体生活秩序的自觉性，尽快适应集中居住生活的要求，提高整体文化素养，改变长期散居形成的生活垃圾肆意丢弃、生活污水随意倾倒、废料杂物随处堆放、衣物鞋袜随处晾晒等影响村容村貌的陈规陋习，养成好习惯，形成好风气。

如何确保《条例》落地落实？

设置自管委，落实经费，解决有人办事、有钱办事

自管委制度的设置，是雅安“4·20”灾后重建的经验积累，是雅安市地震灾区农村居民实现民主管理、自我服务的有效方式，同时在全省乃至全国新农村建设和管理中均属首创，具有较好的示范作用。自管委制度的设置，充分体现了雅安地方立法的特色，是《条例》的灵魂所在。

《条例》明确了自管委的产生、组成、职责、成员的任职条件、任期、更换等，通过立法赋予，突出了自管委的法定地位，解决了新村聚居点管理中的日常管理工作机构和有人管事的问题。《条例》还明确了自管委与基层群众自治组织的界限，防止以自管委取代村民委员会情况的发生。

《条例》规定，自管委成员控制在3至7人的范围内，具体人数由各县（区）根据新村聚居点的规模确定。同时，规模较小的新村聚居点可以由聚居点居民推选1名自主管理执行人履行自管委的职责。

在新村聚居点管理中，要重点解决有人办事、有钱办事的问题。但现实中，新村聚居点公共运行经费保障机制不健全，来源不稳定，经费承担主体不明确，聚居点缺乏收取相关管理费用的程序保障等，是制约聚居点管理机制正常运转的重要因素。

针对这一问题，市人大常委会法制工作委员会相关负责人表示，《条例》从经费来源、经费支出和经费管理等方面，为新村聚居点的管理运行经费提供了制度保障。

一方面，居民是新村聚居点民主管理、自我服务的主体，同时也是新村聚居点管理的最终受益者，承担相应的诸如公共区域卫生清扫、公共照明等基本物业管理费用是每一位居民应尽的义务。这种义务应当通过居民管理公约来约定，并以此自我约束，形成制度，自觉遵从，一以贯之，从而不断强化居民参与管理的自觉意识。

另一方面，从雅安市农村经济发展的实际情况来看，依靠农村居民承担新村聚居点管理的全部费用既不客观，也不现实。政府作为新村聚居点灾后重建的组织者和实施者，应当继续加强对新村聚居点管理的领导，继续加大对新村聚居点管理的投入。

《条例》还规定，县级人民政府应当健全新村聚居点管理经费的补助机制，并要求市、县两级人民政府应当加大对新村聚居点建设管理的资金投入和扶持力度，建立长效机制。

《条例》的人民性体现在哪里？

立足居民自我约束，尽量弱化行政处罚

居民管理公约是“居民主体、民主管理、自我服务”的重要体现，是新村聚居点居民民主管理、自我约束、自我服务的重要手段，为此，《条例》将组织起草居民管理公约作为自管委的一项重要职责予以明确。

在制定公约时，必要内容依法应当由全体居民共同约定，同时，居民管理公约对聚居点全体居民具有约束力，要以法规形式来保障居民公约的实施。除此之外，各新村聚居点还可以针对各自的实际情况，对居民认为应当共同约定的事项进行约定。

市人大常委会法制工作委员会相关负责人表示，制定居民管理公约，要从自身的实际出发，量身定做，制定出符合本聚居点实际的具有本聚居点特色的，可操作、能管用的公约，为自管委的管理提供有力的手段，切忌照搬照抄和假、大、空。

关于新村聚居点管理中的处罚内容，该负责人表示，《条例》把握了“立足居民自我约束，尽量弱化行政处罚”的定位，主要依靠居民的自我约束来进行管理，作为居民管理公约的必要内容，在制定管理公约时，都应当进行约定，从而对每一个居民都能起到自觉遵守、自我约束的作用。

为了保证《条例》的执行力，需要有一定的行政手段提供支撑，这就涉及到《中华人民共和国城乡规划法》《四川省城乡规划条例》《物业管理条例》《四川省城乡环境综合治理条例》《村庄和集镇规划建设管理条例》等多部现行有效的法律法规和规章，其中的行政处罚规定同样适用于新村聚居点管理，如：对擅自在新村聚居点内的街道、广场、市场和车站等场地修建临时建筑物、构筑物和其他设施的行为，可依据《村庄和集镇规划建设管理条例》第四十条，由乡镇人民政府责令限期拆除，并可处以罚款。

因此，本着不重复上位法的立法原则，《条例》第三十九条规定“违反本条例规定的行为，依照有关法律、法规的规定处罚”。据此，在新村聚居点管理中，自管委或居民如果发现违法行为，在制止无效的情况下，可以向乡镇人民政府或相关行政执法部门反映，由乡镇人民政府或相关执法部门依法予以处理。

《条例》有何亮点特色？

雅安首部实体法走在全国前列

作为雅安市获得地方立法权后的第一部实体性法规，《条例》经历了曲折复杂的立法历程，得到了全国人大和省人大的高度重视和大力支持，在雅安市法治建设中具有里程碑意义，更为今后研究制定相应的地方性法规提供了宝贵经验。

因此，《条例》的出台，宣告雅安市在灾后重建成果巩固和提升方面、在新村聚居点建设与管理方面、在通过创制性立法赋予新村聚居点自管委法律地位方面，走在了全国前列。

同样，《条例》也亮点纷呈。对新村聚居点自管委以法律的形式予以了确认，这是对雅安市在灾后重建中群众广泛参与，自建自管新模式的总结提炼和肯定，并作为向城镇化进程迈进中雅安市新农村建设与管理的方向，在今后一个时期内新村聚居点的管理中，都将发挥更大的作用。

市人大常委会法制工作委员会相关负责人表示，《条例》还确定了“政府引导、居民主体、民主管理、自我服务”的原则，明晰了政府与新村聚居点居民在新村聚居点管理中的责、权、利关系，平衡了政府和居民在新村聚居点管理中的利益关系。

理顺了新村聚居点内复杂产权和管理主体之间的关系，对小区内公共设施设备的运行、维护，提供了法律保障，较好地解决了新村聚居点居民较为关切的问题，在新农村物业管理中具有较强的现实意义和示范效果。

将居民管理公约作为新村聚居点管理的主要内容和重要手段纳入《条例》规范，并对必要内容做了规定，突出了居民主体、民主管理、自我服务这一原则。

同时，对颇具争议的新村聚居点内的公共场地和零星土地的管理进行了明确，在不改变土地所有权属的前提下，由全体居民共同决定如何使用，既有利于贴近农村居民的生活习惯，能够有效提高新村聚居点居民参与管理的主动性，又有利于公共场地和零星土地的利用，有利于聚居点的环境美化。

此外，《条例》还明确了新村聚居点管理经费的来源，对自管委工作经费和自管委成员的工作补贴提出了明确的要求，解决有钱办事的问题，并通过《条例》规定予以保障。

雅安日报记者 唐小未

首部实体法诞生时间表

2015年3月15日

第十二届全国人大第三次会议审议通过的立法法修正案，依法赋予了设区的市和州地方立法权。

2015年12月3日

经省人大常委会表决通过，雅安成为全省第一批行使地方立法权的设区的市之一。

2016年2月

市人民代表大会通过《雅安市人民代表大会及其常务委员会立法条例》，首部程序法诞生。

2017年1月8日

雅安市第三届人民代表大会常务委员会第四十三次会议表决通过《雅安市新村聚居点管理条例》。

2017年4月1日

报经四川省第十二届人民代表大会常务委员会第三十二次会议批准后，《雅安市新村聚居点管理条例》公布，首部实体法诞生。

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