专家解读 以绿色协同发展模式 优化空间格局 张沛余侃华

关中平原城市群承东启西、连接南北，地处我国内陆中心，是亚欧大陆桥的重要支点，也是实施“一带一路”倡议、向西开放战略的前沿阵地。正如《关中平原城市群发展规划》（以下简称《规划》）所言，关中平原城市群“南依秦岭、东跨黄河，具有独特的文化和地理标识”，这里地势平坦、土壤肥沃、灌溉水源充足、气候温和、耕地广阔，自古以来被称为“八百里秦川”。快速城市化浪潮带来的人口集聚以及产业聚集使得区域生态环境压力不断增大、土地资源愈发紧缺、地下水超采问题突出、重污染天气频发、生态环境逐渐恶化、环境容量接近底线。《规划》指出，关中平原城市群“生态系统相对脆弱，资源环境约束加剧。人均水资源量不足全国平均水平的1/3，且空间分布不均。渭河、汾河流域部分区段水质污染严重，地下水超采问题突出。大气环境污染情况严峻，重污染天气频发，环境容量接近极限。”作为受资源环境约束较为严重的城市群之一，关中平原城市群空间治理体系及发展模式转型已是大势所趋。

立足关中平原城市群相对脆弱、要素多元的生态本底，如何优化国土空间开发，构建城乡生态格局，保障区域生态安全需求，协调环境与发展和谐共赢，是当下推动关中平原城市群建设进程的重大问题之一，也是《规划》聚焦聚力的一个重要问题。《规划》强调了发展关中平原城市群的五大基本原则，其中之一是“生态文明，绿色发展”。可以说，将资源环境与人口经济之间协调关系的研究作为关中平原城市群生态文明建设和国土空间开发保护制度建设的切入点和落脚点，对建设具有国际影响力的国家级城市群、形成内陆改革开放新高地，打造“一带一路”向西开放的战略支点，具有重要的理论和现实意义。

第一，发展思路要转型。

关中平原城市群在我国“一带一路”建设核心区和内陆生态文明建设先行区、流域生态安全格局维护的地位，其发展模式转型必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，应按照“保红线、严标准、调结构、提效率、控风险”的总体思路，改善人居环境安全，确保粮食生产安全，维护生态安全，促进经济社会与生态环境协调可持续发展。

一是构建秩序国土，推进城乡生态建设。实施点线面结合的城乡生态建设工程，重点强化城镇和乡村绿化美化，不断提高森林覆盖率，构建宜居城镇和美丽乡村协调共生的新格局。二是创新用途管制，提升工农业污染治理。以土地为边界的“三线”（生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线）管制空间体系，打造土地为空间管制的“平台”，形成以土地为边界的自然资源产权体系，完善耕地保护制度，严格管控优质耕地。并切实调整“城乡分治、城市中心”的治理模式，增加农村环境综合整治投入力度，形成城乡环保全面推进、工农业污染防治并重的新格局。三是绿色协同发展，实现“三生”空间协同。深入落实国、省两级主体功能区划要求，严格控制生产空间，调整优化生活空间，适度拓展生态空间，促进流域生态健康，开展生态廊道综合整治，形成生产空间集约高效、生活空间安全可靠、生态空间保障有力的新格局。

第二，构建科学的评价体系。

加强环境影响评价、科学评价的考核，是生态文明体系建设的核心，从中可发现关中平原城市群建设环节存有的缺陷以及暴露的问题，有针对性地进行调整与完善，明确后期努力的方向，提升整个区域的生态文明建设质量。要较系统而完整地评价关中平原城市群的生态文明建设状况，就必须结合城市群的内涵和本质，理解城市群生态文明建设的重点领域和核心内容，从而建立相应的理论分析框架。第一，资源环境承载力是城市群地区进行生态文明建设的基础；第二，国土空间开发格局优化是城市群生态文明建设的关键领域；第三，在城市群建设过程中，要致力于提升生态效率，这也是城市群生态文明建设活动的主体要素；第四，环境质量是生态文明建设水平的直接体现，加大生态环境保护与修复，改善环境质量是城市群生态文明建设的核心任务；第五，协调制度是城市群生态文明建设的保障，进一步树立“绿水青山就是金山银山”、“空间均衡”、“山水林田湖”生命共同体等理念，构建生态文明协调制度体系，促进关中平原城市群建设全面协调可持续发展。

第三，加强空间结构优化。

依据关中平原城市群自然地理特征与当前土地利用现状，根据空间相互作用与互利共生、协同进化原理，基于对资源环境承载力各组成要素的优化重组，关中平原城市群空间优化布局应当高度重视的两个方面问题：

一是空间结构的“生态化”。以山、林、田、城为基质要素，以生态战略节点、主要城镇及自然保护区等为生态绿心，以辐射源间廊道的主要河流水系、道路交通为生态廊道，以主要城市辐射周边城镇发展区为城市化发展生态组团；通过生态绿心点缀生态基质、生态廊道连通生态功能分区、生态组团间协同共生，构建以“带、区、组团、廊道、中心”为核心的“绿心廊道组团网络化”生态空间优化布局模式，形成关中城市群多层次、复合型、网络化生态空间结构体系。首先，要立足构建生态安全屏障，划分生态功能分区。如依托关中平原与南部秦岭、北部山脉及东部黄河的地貌分界线，分别打造秦岭北麓、北山山脉、黄河沿岸生态防护带。其次，要连通自然人工廊道，构筑生态网络体系。如以渭河为东西主轴线打造渭河中央生态带，连通以千河、黑河、泾河、灞河、石川河、北洛河等为轴线的自然生态廊道，以及以宝汉、福银、宝昆、包茂高速等为轴线的人工生态廊道。最后，要统筹城市发展组团，强化生态绿心建设。如以西咸大都市地区为统领核心，以地级市为副中心的城市发展生态组团，通过绿色生态廊道网络相串联，形成城市群整体、各城市组团内部的绿色低碳、生态宜居发展新格局。

二是空间结构的“秩序化”。从某种意义上讲，城市群一体化是一种城市间合作制度安排，推动城市群经济共同增长是城市群一体化的动力。关中平原城市群的发展要以服务绿色发展和生态文明为目标，全面推进节约集约和高效利用国土资源，以合理的产业、基础设施、生态环境的整合和建设，进一步推动山水林田湖一体化统筹保护和系统修复；以国土资源环境承载力为底线，构建科学适度有序的国土空间开发格局，从源头引领绿色发展，推进生态文明建设。

（作者张沛系西安建筑科技大学建筑学院教授、博士生导师，陕西省决策咨询委员会委员；余侃华博士系长安大学城乡规划系副主任、副教授）

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