十八届四中全会全面推进依法治国若干重大问题的决定，让“法律管住权力”更加坚实有力。政府依法行政，职能有限、有效，以《陕西省渭河流域管理条例》为代表的立法先行先试

   本报记者 李龙飞 见习记者 杜瑶

今年5月，“泾阳县交通局执法人员强行拦车并出手打人”的帖子，一时间在网络上引起了热议。渭南男子李某驾驶自己的昌河面包车，途经泾阳县时，被交通执法工作人员拦住，因质疑违章罚款金额，被执法人员“锁喉”。

这样的违法行政事件一旦发生，时常在舆论界引起轩然大波。依法行政，不是单纯的概念，而是百姓生活中最可知可感的细节。如何避免这样的“权力至上”的执法观，推进法治政府的建设，用法律管住权力，是根本之举。

 依法行政，打造有限有效政府

冀武说：“我们被赋予的权力就是让我们去‘得罪人\’，否则就会‘得罪\’法律。权力与责任相匹配，法律要睁开了双眼，执法人员就不能睁一只眼闭一只眼。” 

对冀武来说，从一个血气方刚的青年到中年，十来年间，他真切经历了政府依法行政的变迁。冀武现任陕西省环境保护执法局执法监督处副处长，时常要走入基层污染企业进行环保执法。今年年初，执法局在线监测平台探测到秦岭电厂排污超标，便打电话向企业预警，企业马上停工，检查脱硫脱硝设备，以备检查和恢复运行。“2002年，我们在这家企业检查时，竟然被人说成‘环保部门就是收排污费的\’，连厂子的门都进不去。十来年过去，企业态度的天壤之别，说到底是我们执法部门依法行政能力的提高，社会环保意识的增强。”

这位曾经多次随陕西省人大环资委“三秦环保世纪行”调研查处污染企业的执法者，也体会到了法律对权力的制约。“当下，明显感觉执法环境比以前好了，随着社会对环保的广泛重视和新环保法的即将出台，环保的红线很少有人敢于逾越，但是我们肩上的责任更重了。新修订的《中华人民共和国环境保护法》将于2015年1月1日起正式施行。其规定地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门一旦有9项违法行为之一，都要被严格追究责任，甚至刑责。”冀武说，“我们被赋予的权力就是让我们去‘得罪人\’，否则就会‘得罪\’法律。权力与责任相匹配，法律要睁开了双眼，执法人员就不能睁一只眼闭一只眼。”

“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，是十八届四中全会对依法行政的精准表述。权责统一，与“有限政府”、“有效政府”一脉相承。在此基础上，“用法律管住权力，真正实现为人民服务就是需要解决政府职能转变的定位问题。”西北政法大学行政法学院院长王周户说，“政府一定要摆正权力和职责的关系，职责的存在决定了权力的授予。政府在推进依法行政中，应该把职责放在根本性的地位来考虑。政府拿到权力的前提实质上是把‘包袱\’背好，其权力是基于任务的需要。唯有这样，才能解决部分行政机关办事‘一刀切\’、‘拍脑袋决策\’的问题，构建服务性政府。” 

 立法先行先试，司法公正合理

王周户表示，领导干部干预司法公正主要有两种办法：一是直接以组织和机关的身份，二是以个人的职务职位为背景干预。这样使得各类案件特别是“民告官”的行政案件令法院惧怕，不敢审理，甚至干脆不受理。 

许多环保人感慨地说，陕西“母亲河”渭河的治理提速，和《陕西省渭河流域管理条例》的颁行密不可分。这部法律，从水资源管理、水污染防治、生态建设和保护等诸多方面为渭河流域的污染治理和生态恢复提供了坚实的依据。

如同这样的立法先行先试，在陕西并不鲜见。“陕西省在行政立法方面也有一些亮点和突破。2004年至2013年，省政府向省人大提交地方性法规草案104件，制定或修改省政府规章86件，发挥了立法的引领和示范作用，社会治理有法可依。”陕西省法制办主任宋昌斌说，“我们多方面选题，多渠道起草草案，公众全程参与立法，通过立法后的评估为法规规章修改提供依据。在这样的思路指导下，出现了专门为一条山脉立法的《陕西省秦岭生态环境保护条例》。同时，为防止部门利益法制化，省法制办从2007年开始，每年自己组织起草2部法规规章草案，还选取2部规章进行立法后评估，对《陕西省水产种苗管理办法》等进行了修订。”

精良的法律是实现法治的基本要求。对此，陕西省律师协会会长赵黎明表示，立法，实质上是各方间的利益博弈，而正是基于这样的出发点，立法活动始终要坚持的方向就是要克服部门间的弊端和顽疾。同时，提高立法质量应充分完善立法体制，建立公平的法律制度。毋庸置疑，法律的设计体现了社会进步和人类文明，民众内心对法律的信仰、法律工作者对法律的推崇将使法律更趋于权威。

社会公正需要立法先行的推动，也需要司法公正的引领。十八届四中全会提出，“公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。”“完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，建立健全司法人员履行法定职责保护机制。”

王周户表示，领导干部干预司法公正主要有两种办法：一是直接以组织和机关的身份，二是以个人的职务职位为背景干预。这样使得各类案件特别是“民告官”的行政案件令法院惧怕，不敢审理，甚至干脆不受理。

国家治理体系和能力现代化，法治是重要保障。公正司法，是政府不脱离公共利益的根本要求。“十八届四中全会决议将很多具体的问题落实到制度上，用量化的标准要求，将依法治国从宏观和微观提升到了相当高的水平。”西安市律师协会会长姚子奇说。在10月28日陕西省律师协会的座谈会上，诸多律师也表示“期待中国法治的春天”。 

 干部考核，一定要有法治考核

宋昌斌说：“只有全社会都觉得法治是自己的生活方式和价值追求时，法治政府和依法行政才能达到预期目的。”人类历史上最伟大的事业莫过于告别人治，实现法治。 

“主体、权限和程序必须合法，权责必须相对称，这样才能建立有限政府。实现有限政府、有效政府需要职权法定。从长远看，依法行政，高效、不折腾。另外我建议，在干部考核和政绩考核方面一定要注重法治考核。依法行政已经纳入到政府年度目标责任考核，下一步应该提高权重，才能起到导向性的作用，用实际的导引促进观念的转变。”陕西省人民政府法制办公室主任宋昌斌在接受采访时说。

在规范执法行为方面，针对以往的执法人员自由裁量权幅度大、行使随意的问题，陕西省法制办要求，全省53个执法任务重的部门将手里的自由裁量权全面细化，以保证执法人员的随意性小一些、细一些、严一些。另外省法制办还会定期对公安、质监、药监等部门的执法案卷进行抽查，促进和监督政府依法行政。

十八届四中全会提出，“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。”

值得称道的是，当下陕西省各级政府领导干部学法、守法的意识在逐步形成。法治思维、水平、能力都在不断提升，西安市政府每年进行6次集体学法。2006年，省政府便设立了法律顾问，市县政府80%以上也建立了政府法律顾问制度。在法治的宣传培训教育方面，省法制办会定期、不定期地举办各种类型有针对性、实效性的培训。结合各行各业的实际情况，创造了“群众说事，干部讲法”等形式，灵活多样、注重实效，取得了很好的效果。

人类历史上最伟大的事业莫过于告别人治，实现法治。“只有全社会都觉得法治是自己的生活方式和价值追求时，法治政府和依法行政才能达到预期目的。”宋昌斌说。

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