落实“一带一路”战略构想亟待加强地方政府法治建设 蔡书芳

加强地方政府法治建设，落实“一带一路”战略构想，既有国家层面立法工作的任务，也有合作区域地方性立法的任务，同时也应考虑所预设的法律制度与现有法律规范之间的关系问题。

（一）积极主导区域行政立法，改善经济带建设的制度环境

在丝绸之路经济带建设之法律体系中，无论是抽象性的区域合作立法，还是针对特定区域的开发立法，都不能只依赖于国家立法层面做出统一安排，还应当关注参与丝绸之路经济带建设的各区域的行政立法。事实上，在目前国家层面立法缺位的情形下，落实“一带一路”构想过程中区域经济合作主要是依据区域性行政立法。因而，理性审视区域行政立法的价值并主导区域行政立法工作的推进，是我们营造良好法治环境、提升地方政府竞争力的重要工作。

以西安打造丝绸之路经济带新起点为例，在区域行政立法中应当加强两个方面的工作：

一是在地方性立法中应当有专门针对丝绸之路经济带建设的地方性法规。加强丝绸之路经济带的地方性立法，应当是每个区域都予以重视的工作。地方法规中对于专门的区域经济立法可考虑不同的情况加以展开：一是在没有全国人大对应性立法的情况下，按照新《立法法》中对先行立法的条件及程序规定，做先行立法的同时处理好先行立法与全国人大立法以及其他区域性法律、法规之间的关系。二是在今后全国人大制定区域经济合作的上位法的基础上，着力提请地方人大做好对上位法的细化解释工作。

二是地方性法规在目前欠缺全国人大立法的背景下对丝绸之路经济带建设具有十分重要的作用。地方政府在针对“一带一路”建设方面的区域性立法相对滞后。一是区域经济合作的法律规范间的协调性较差；二是区域经济合作的内容分散在不同的规范中，缺乏系统性的法律调控体系；三是区域经济合作的法律冲突问题仍然存在。这都要求我们应当加强地方性立法的清理工作，不仅是一些具有立法权的机构内部对所颁行的地方性规范予以清理，而且要求具有立法权的不同机构之间也应当就法律冲突问题积极进行协调。尤其是应当从法制统一的要求出发，对于不符合法制统一的规则，应当明确规定予以废除。

（二）加强地方政府的行政决策能力建设，正确处理政府与市场之间的关系

一是准确界定地方政府行政决策边界。在地方政府决策实践中，行政决策主体应当明确自身作为和不作为的法定范围和客观界限，正确处理政府和市场之间的关系。准确界定地方政府行政决策应包含两方面：首先，地方政府的组织法必须明确规定、具体细化各级地方政府决策主体的权限和责任，明确规定决策权力的作为和不作为边界，即列举政府权力清单；其次，依法建立和完善追究不当决策或者违法决策的责任机制，厘清地方政府行政决策权力的边界，即明确责任清单。

二是规范地方政府决策程序。只有遵循公正的交易规则，区域经济带建设的各个主体才会产生交易的可能性。一个社会遵循公正的基本规则，就能够使绝大多数社会成员都受益，从而实现真正意义上的发展，避免只有少数人受益的“有增长无发展”的情形；遵循公正的基本规则，可以充分激发各个阶层以及绝大多数社会成员的潜能，给每个人他所应得；遵循公正的基本规则，可以实现社会的有效整合和社会的团结。地方政府必须严格按照法定的程序做出行政决策，只有当决策程序公正时，决策结果才有可能是公正的。

（三）依法全面履行地方政府职能，不断提高行政执行力

在丝绸之路经济带建设的问题上，由于合作区域间利益分配的矛盾和冲突导致法律调控始终体现着政府对市场的主动干预，而地方政府在丝绸之路经济带建设过程中起着主导作用，其行政执行力的提升关乎“一带一路”战略构想的成败。因此，提升地方政府执行力，应当从以下三个方面着手：

一是在地方政府和职能部门间创设合理的权力配置机制。为了确保“一带一路”战略构想在地方政府范围内得到贯彻和落实，权力配置机制的创设应当包含依法授权、权责一致、权限明确和有效监督四个方面。

二是健全地方政府执行力问责机制。如果对地方政府的执行活动缺乏有效的监督控制机制及问责机制，地方政府在政策执行的过程中，一旦出现政策偏差，将导致政策执行结果偏离政策目标；如果没有行之有效的问责机制，会出现相互推诿、无人负责的情况。因此，在落实“一带一路”战略构想的过程中，应当继续完善行政监控体系建设，强化各监督主体的监督权力，同时，建立健全科学合理的行政问责体系，完善行政责任追究制度。

三是创设完善的地方政府法律保障机制。法律法规是地方政府参与区域经济带建设的重要依据。应当增强地方政府执行主体的法律意识，使地方政府执行活动规范化，在执行过程中自觉遵守法律。（作者系市委党校法学教研部副教授）

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