以制度创新释放新型城镇化红利——咸阳“五改五破”的探索实践

礼泉农村群众均等化医疗服务正在不断扩展。（资料图片）

农村整洁亮丽的广场堪比城市，基础设施的完善带来的是城镇化的惠民。（资料图片）

旬邑新农村建设（资料图片）

本报记者 孟利明

核心提示

以人为本、城乡一体的新型城镇化是经济社会发展的重大战略，更是我们实现现代化的必由之路。它不仅仅是户籍、身份的转换，还涉及到就业、教育、医疗、住房等诸多要素的资源配置问题。近年来，咸阳从深化制度创新、破除二元格局入手，以大无畏的改革精神、迎难而上的勇气破解城乡之间的藩篱，为加快推进咸阳的新型城镇化，探索实践出一条咸阳特色的发展新路，其意义和借鉴之处弥足珍贵。

咸阳是典型农业大市，全市500多万人口，一半以上住在乡村从事农业。

咸阳也是关天经济区核心区、国际化大西安重点区、六盘山连片扶贫组成区，有着推进新型城镇化的的良好区位环境、发展基础和政策体制条件。

城镇化对于咸阳来说，有基础、有困难、有机遇、有挑战。

去年市委六届五次全会提出了包括“城乡统筹发展水平在西部领先”的“四强三领先”西部强市“咸阳梦”的奋斗目标。全市农村工作会议后，市委姜锋书记又专门主持召开了城乡发展一体化工作汇报会，提出用城乡发展一体化统揽全市各项工作，打造城乡发展一体化的“咸阳模式”。

“推进城镇化，尤其是以人为本的新型城镇化，我们就需要打破过去很多制度格局，包括原先城市和乡村的户籍、产权、土地等二元制度构架，重新建立一元化生产要素平等交换和公共资源均衡配置的新机制和体制。”市城乡一体化办公室主任赵强社说。

2008年咸阳城镇化率为39.6%，低于全国、全省6.1%和2.5%。

2013年全市城镇化率达到47.51%，较2009年提高7.61个百分点。

可以说，咸阳着眼“四化同步”要求，以推进人的城镇化为核心，大力实施“一手拉、一手推”战略，一方面加快发展二三产业，扩展园区城镇，拉动农民进城创业就业，另一方面积极推进农村产权改革尤其是土地流转，变家庭经营为规模经营、传统农业为现代农业，把更多农民从土地中解放出来，走出了一条具有鲜明特色的新型城镇化发展之路。

“敢改革制度、敢破解难题是我们制胜的法宝。”赵强社认为。

改革户籍社保制度

破解身份制约

2007年，全市取消了农业户口、非农业户口性质及其他性质的户口类别，统称“居民户口”，这标志着咸阳在户籍制度改革开始迈步。

2010年《推进有条件的农村居民进城居住、落户有关具体事项的处理意见》，放开了农村居民进城落户的登记管理。

2013年在放开户籍迁移、改善集体户管理、便利农村居民进城落户方面进一步突破。与此相配套，加快推进城乡社保制度衔接并轨，促进城乡公共服务均等。

随着时间的推移，城乡户籍“一元化”管理也在不断深入，农民向城镇迁转门槛也越来越低。

2011年7月出台《咸阳市城乡居民社会养老保险试行办法》，实现了城乡居民基本养老保险制度并轨。2013年，适应“西安咸阳国际化大都市”建设需要，参照国家基本公共服务体系建设“十二五”规划，出台了《加快构建城乡一体化公共服务体系的实施意见》，提出新增财力的三分之二以上用于社会事业和民生改善。同时，还制定了《农村居民转为城镇居民社会保障实施办法（试行）》和《被征地农民就业培训和社会养老保险试行办法》，围绕转户进城农民及失地农民社保问题进行政策配套，并在培训、缴费和待遇上出台优惠政策，以补偿失地农民利益损失。

无疑，户籍与养老问题伴随着新制度的建立，城市与农村的无形壁垒消融了。

改革产权制度

破解土地制约

产权即利益，这是财产和权益归属的定性定量问题，也是新型城镇化必须逾越的一道难题。

按照“权属合法、界址清楚、面积准确”的原则，咸阳市全面开展了农村承包地、林地、宅基地的确权、登记、发证等工作，赋予村集体和农户完整权能，使其成为真正的市场主体。

同时，搭建县乡产权流转交易平台，按照依法、自愿、有偿原则，鼓励农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权、林权，发展农业规模经营，允许宅基地使用权、住房财产权有偿流转和退出，实现农村资源资产权、资产资本化、资本流转化。

制度是先行的保障，为此咸阳市先后出台了《关于加快农村土地承包经营权流转的实施意见》、《关于深化农村土地产权制度改革建立城乡一体化土地市场体系的意见》、《咸阳市农村宅基地和承包地置换转让实施办法（试行）》、《咸阳市农村土地承包经营权流转管理办法》等政策文件，从根本上保障了土地的各种权益。

而其产生的效应则让土地流转呈现出“速度加快、规模扩大、模式增多、效益提升”的良好态势。

改革投入体制

破解资金制约

“咸阳市在不断加大建设投入的同时，变包办投资为以奖代补，变分散投资为捆绑使用，扩大了投资渠道，提高了资金效益，逐步形成了全方位支持、社会化参与的新型城镇化投资格局。”赵强社说。

这种投入机制的创新，激发出咸阳市城镇化发展过程中巨大的活力。

赵强社介绍，首先是财政投入的巨大作用，市本级财政每年列支1000万元设立现代农业发展基金，列支1000万元用于农村扶贫开发，列支1000万元用于农村转移就业，列支1000万元资金支持中小企业的技术改造、科技创新、新产品研发、贷款贴息等，列支4500万元支持省市重点示范镇基础建设，列支1200万元用于农村新型社区建设，每年用地方政府债券安排五亿元、常规财政预算安排800万元支持旱腰带移民搬迁，县市区同比配套，这从根本上解决了新型城镇化发展所面临的第一道大门。

其次是政策激励，咸阳市将城市维护建设税、市政公用基础设施配套费等税费收入全部用于城镇市政公用设施建设和公共服务设施建设。土地出让金扣除政策规定支出后主要用于城镇基础设施建设。农村建设用地整治节约指标调剂城镇使用的，土地增值收益全部用于农村建设。

同时，组建地方投融资平台。成立了市城市建设投资集团公司，通过发行债券、政府信用贷款等形式为市级重大项目建设筹措建设资金。还成立了市财政投资控股公司，加强项目融资和资产管理。各县市也先后组建了地方性投融资公司，筹措落实建设资金。

土地运作则是以市土地储备中心为主体，加强土地征收、储备和出让，筹措城市基础设施建设资金。并且咸阳市争取金融支持。通过银行贷款、委托贷款等形式筹措资金。

而战略融资的做法也甚为突出。咸阳市采取BT、BOT模式，或者采取打捆成片式开发、资源置换式开发等间接融资方式，引进战略投资者，以土地换项目，以项目促发展。同时，按照“渠道不变、用途不乱、统筹使用、各记其功”的原则，整合涉农项目资金集中投放。

据统计，仅在“三告别”工程上，全市就累计整合各类投入资金47.2亿元。

改革园区体制

破解产业制约

2012年，咸阳高新区升格为国家级开发区，规划面积164平方公里，缩小了咸阳高新区与西安高新区在项目审批、税收优惠、发展空间上的政策体制落差，聚集工业企业200余户，形成了以彩虹集团、西北橡胶塑料研究设计院、步长制药等为龙头的特色鲜明的“电子信息、生物医药及医疗器械、新型合成材料”三大主导产业集群，2013年实现工业总产值488.7亿元，主要经济指标连续多年位居全省开发区前列，成为陕西省最具发展实力、活力、潜力的园区之一。

针对园区建设的诸多困难，咸阳先后出台了《关于加快县域工业集中区创新发展的指导意见》、《关于加快中小企业公共服务平台建设的意见》等政策文件，指导支持县域工业集中区建设和服务中心（平台）建设。

全市13个县市区共建县域工业园区40个，完成工业总产值2060.4亿元，上缴税金59.2亿元，工业集中区的经济总量已占到全市中小企业经济总量的73%以上，吸引了益海嘉里、内蒙古伊利、广东温氏、江苏雨润、山东张裕、河南双汇等知名企业65家，园区工业逐渐成为咸阳工业的主导力量。按照“规模范围合理、主导产业清晰、先进技术引领、整乡整业推进”的思路，全面启动现代农业园区建设，推进基础设施项目向园区捆绑配套，农业产业项目向园区聚集。到2013年全市开工建设现代农业园区122个，其中省级26个、市级78个、县级18个，实现了县市区省级园区全覆盖，园区内流转土地达80万亩，10个园区规划面积突破2万亩。

改革工作机制

破解管理制约

市县两级都成立了创新发展一体化专门机构，编列了专门预算，纳入了年度考核，并定期召开现场观摩会或推进会，推进新型城镇化发展。按照“全域咸阳”理念，编制完成城乡一体化暨新型城镇化的战略规划，城乡空间布局、产业发展、基础建设、土地利用等专项规划，以及市区、县城、重点镇、新型农村社区的控制性详规，建立健全乡村规划机构，基本构建起“集中统一、城乡一体、权责明确、分级实施”的规划管理体系。调整优化政府机构职能，改革城乡分离、各管一段、职能交叉的体制机制，提高统筹协调和综合管理水平。推进扩权强镇，通过县市区委托、授权等形式，赋予重点示范镇县级经济管理权限和城镇管理执法权。探索建立社区综合性服务中心，构建功能齐全、服务全面的新平台，促进农村社区化进程。

制度创新

成效显现

2013年，咸阳市生产总值1860.4亿元，是2008年2.4倍，三次产业比17.2：56.9：25.9。粮食生产连续十年丰收，杂果经济林累计达到113.31万亩，果、菜以及奶畜产品产量稳居全省第一。全市农民人均纯收入达到8538元，连续4年超过城镇居民收入增速，城乡居民收入比从3.45:1下降到3.34:1。可见，制度的创新让农民增收基础不断拓宽，城乡收入差距开始缩小。

同时，咸阳市在全省率先实现“村村通油路（或水泥路）”。提前实现户户通电。卫星电视“村村通”覆盖所有自然村。82%行政村设立连锁“农家店”，49%行政村建起农家书屋。建设绿色家园村114个，绿化道路405.9公里，森林覆盖率达26.15%。2009年开始举全市之力实施的“三告别”工程，累计搬迁边远小村、零散居住的农民5.4万户22万人，使贫困群众生产生活条件发生根本改善。700多个市级新农村示范村和24个市级新型农村示范社区的公共基础设施和生态环境面貌都发生重大变化，村民过上了城里人一样的便利生活，成为咸阳对外宣传的亮丽名片。这就再次证明了农村基础建设得到加强，也让农民生产生活条件明显改善。

制度创新也在推进农村民生保障逐步健全，农民幸福指数普遍提高。农村义务教育“两免一补”政策全面落实，“蛋奶工程”基本实现全覆盖，中等职业学校免费就读，乡镇公办幼儿园加快建设。乡镇卫生院和村卫生室规范化改造全面完成，新农合参合率99.8%，农村孕产妇住院分娩免费。新农保与城居保并轨运行。农村贫困人口全部纳入最低生活保障。通过全面比对后发现，咸阳城乡居民在社保、教育、计生、就业、保险、住房等民生政策中，有5类14项标准相同。农民群众生有所业、住有所居、病有所医、老有所养、困有所济的愿望初步实现，幸福感大大提高。

据了解，到2013年底，全市13个县市区共建县域工业园区40个，规划265平方公里，已建成102平方公里，入驻企业达到1542户，其中投产企业1397户，规模以上企业600户，从业人员26万人。

4个省级重点示范镇、10个市级示范镇全部完成规划修编和模块设计。累计办理进城落户农民70.22万人。推进耕地向新型农业经营主体集中。全市土地流转面积达到103万亩，占耕地总资源的18.8%，70％以上为规模主体经营，涌现出了泾阳北峪酿酒葡萄园、武功大庄现代农业示范园、礼泉白村现代农业示范园、乾县吴村稼禾石榴园、秦都北塬苗木花卉基地、长武洪家镇科蓝核桃园等多个大资本介入、大面积流转、大手笔建设的土地规模经营典型。

“更为显著的是各项改革力度加大，顶层设计初步形成。我们提出的以人为本、四化同步、三个尊重（尊重群众意愿、尊重城镇化规律、尊重多样性和历史性）的新型城镇化原则，形成了规划引领是前提、农民增收是核心、产业支撑是关键、深化改革是动力、“三个集中”是路径、加大投入是保障、城乡一体是要求和“一手拉、一手推”（工业化、城镇化、信息化拉动，农业现代化推动）的新型城镇化建设总体思路。先后围绕户籍、产权、公共服务、社会保障、社会管理、财政金融支持等方面出台了18个改革性文件，初步形成了具有鲜明咸阳特色的城乡发展一体化政策体系。”赵强社说。（B）⑩

短评

“敢破敢立”才能创新

如何推进城乡一体化，未来新型城镇化的终极目标是什么？国家只是在行政层面给出了宏观、简要的论述。中央近年来的一系列一号文件，虽然都围绕“三农”重点热点问题提出指导性意见，但也大都存在着宏观要求多、具体细则少，理念思路多，项目载体少的内在缺陷，而且一年一个重点，一年一个主题，所以说落地率不是太高。

因此，城乡发展一体化到底达到什么目标、坚持什么原则、突出什么重点、提供什么措施、避免什么问题、由什么部门负责等相关问题，省市县只有各自实践摸索，或者向先行地区模仿借鉴。咸阳敢于针对每项难题做出探索实践，就显得十分难能可贵。因为这不仅要将一些老制度和不符合发展实际的制度进行更新，更重要的是结合自己的实际对原先的老体制机制再研究、再创新，这就要求我们的探索要有过人的胆识、智慧、更要有心系百姓的朴素情怀。城乡一体的最大难处就是消除两者之间的壁垒和不平等，这其实就是利益的重新分配和资源的重新配置，其过程的艰巨性和繁杂性可想而知。

咸阳敢于“破”，破的就是旧体制下的不合理、不公平，而“立”则是一种新制度的建立，新问题的解决之道，一正一反，势必会撼动一些人的利益及权利，也会带给农村广大福祉，取舍之间，说明了市委、市政府对于城乡一体化发展的坚决态度和坚定信心，更表明了咸阳在统筹城乡发展、城乡一体化的敢作敢为、敢为人先，让更多的人享受改革开放成果的民生之本理念。（B）⑩

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