“未批先建”潜规则公益项目缘何绕不开？

    2015年，广州珠江新城308米摩天大楼未批先建，被要求整改(资料照片)

□ 记者 张宝勤

“公益项目‘未批先建’就像一种行业潜规则，绕不开、躲不过，国土资源部门早已见怪不怪了。"某县宣传部门负责人曾先生说，他每年都会遇到媒体反映公益项目“未批先建"的案例。公益项目“未批先建"缘何堕入这般境地?难道就没有什么破解招数?

发现：“未批先建"屡见不鲜

记者近日在蓝田县采访时，发现一起典型的公益项目“未批先建"违法施工事件。

西安市教育局、西安市财政局《关于下达2015年公办园建设项目计划的通知(市教发【2015】66号)》中显示：2015年公办园建设项目属省考、市考重点项目列入市级惠民实事内容，其中蓝田县普化镇第二幼儿园列为新建项目，新建校舍建筑面积2200平米，购置设备6台(套件)，投资合计577万元。

幼儿园的上级单位蓝田县教育局一边办理土地使用手续，一边抓紧时间施工。为什么要采取这种非常规手段呢?该县教育局一位部门负责人道出了他们的苦衷：如果按部就班等办完土地手续再开工，必然会延误工期，甚至造成上级财政拨款回撤;如果不办土地手续施工就会违反土地法，属于“未批先建"，左右为难，最终采取边办手续边施工的权宜之计。“我们实在是有难处，有苦衷啊!"

据记者了解，像普化镇第二幼儿园项目这类“未批先建"的公益项目并不在少数。据曾先生透露，仅某县每年开工建设的公益项目至少20项，大都属于“未批先建"的。“据我所知，这一问题并非只有我们县存在，而是全市乃至全省共有的问题。"

全国政协去年曾进行过“进一步规范政府土地审批与项目环评行为"专题调研。调研组在四川、广东调研时发现，由于土地审批周期过长，与项目建设周期存在冲突，地方重大项目存在“未批先建"现象。

公开资料显示，2013年6月3日，绿地集团通过招拍挂程序以1.4889亿元的总价，拿下西咸新区内的225亩土地，投资上百亿建设西咸新区大型招商引资签约重点项目“空港·绿地新城"项目。事实上，早在一年前的2012年5月4日，上述项目便已正式开工。该项目明显存在土地手续“未批先建"的情形。

2014年5月，省国土资源厅曾挂牌督办5宗公益项目“未批先建"违法占地案件。包括凤翔县交通运输局未批先建违法占地案，西安渭北工业区临潼现代工业组团管委会违法占地案，榆林市榆阳区裕博煤化工有限公司违法占地案，华县民政局未批先建违法占地案，洛南县陕西樱花房地产开发公司违法占地案。

刨根：违法违规成本太低

“我们不得不‘未批先建’啊!办理土地使用手续最快需要一年，遇到意想不到的困难则需要更长时间，如果等到手续齐全再施工，黄瓜菜都凉了!"长期负责土地手续办理工作的某单位基建办主任马先生告诉记者。

马先生补充道，如果国土资源部门能下大力气提高工作效率，尽可能缩短办理手续期限，也许他们就不再为此事挠头了。

根据国土资源部2010年11月30日发布施行的《建设用地审查报批管理办法》规定，建设单位提出用地申请时，应当填写《建设用地申请表》，并附具建设单位有关资质证明等7件材料。“市、县土地行政主管部门对材料齐全、符合条件的建设用地申请应当受理，并在收到申请之日起30日内拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级土地行政主管部门复查。"

“守法成本高、违法成本低是一个关键原因。"某区国土局余先生叫苦不迭地说，公益项目“未批先建"是他们最大的执法难点。他们发《责令停止土地违法行为通知书》，施工单位熟视无睹，依法拆除吧，施工单位更是找各种理由推脱。如果施工单位找到政府领导说情，不仅违法行为得不到查处，执法人员反而会招致无端的责难。

观察人士认为，执法机关对此类违法行为发现不及时，发现后又不能严格依法处理，只罚款而不依法责令停止建设，以罚代纠，也是“未批先建"行为屡禁不绝的重要原因之一。试想，如果执法机关对此类违法行为能够及时发现并制止，继而依法给予行政处罚，建设单位不能从中获得利益，自然就不会顶风违法建设了。反之，建设单位之所以会顶风违法，肯定认为是有利可图的。

支招：一追到底严惩重罚

记者了解到，2014年度全省土地卫片执法检查工作开展以来，共查处土地违法案件3111宗，立案查处2538宗，非立案查处573宗，查处率为100%;收缴罚款2.22亿元，拆除违法建筑物38.16万平方米，没收违法建筑物面积1518.74万平方米;向监察机关建议党政纪处分1254人，已处分1152人;移送司法机关追究刑事责任27人，已处理21人。

事实上，陕西省国土资源部门对于“未批先建"项目的态度非常坚决，即使将来取得土地审批手续，还是要依法进行处理，该处罚的处罚，该没收的没收。正如副省长庄长兴在省政府召开的2014年度土地矿产卫片执法监督检查警示约谈会上所说：“对违法占地面积大、性质恶劣，特别是违法占用基本农田的案子，要一追到底。对拒不配合整改查处、阻碍执法的，要依法严惩重罚，一律依法处罚到位。"

据了解，麟游县国土资源局执法人员去年三四月份发现陕西森淇房地产开发公司麟游分公司占用耕地150亩，但没有取得合法用地手续，存在“未批先建"的违法行为后，对开发商进行了以下处理：没收违法用地上的建筑物，要求建设单位缴纳罚款52200元，并责令停止施工。

陕西省国土资源局干部杨学军认为，公益项目建设违法占地现象频繁。近几年，国家加大了对农村文化教育、医疗卫生、交通运输等项目的投入，为了争取项目，许多地方在用地手续不完善的情况下先行开工建设，造成既定事实，由于这类违法用地涉及民生工程，查处很难到位。

为依法查处公益项目“未批先建"，避免一些地方国土执法人员被视作“灭火器"、“救火队"的尴尬，杨学军给国土资源部门开出6味“药方"，即加大培训力度，理顺管理体制，建立健全规章制度，调整充实执法队伍，高度重视执法工作，积极探索行之有效的执法方法和途径。

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