旧址改造整村退出零散安置 高陵三种模式破冰农村宅基地改革

本报记者 乔佳妮

4月份，西安市高陵区农村宅基地改革迎来了一次“国考”：国务院安排国土部，赴湖北、宁夏、陕西三地进行督导检查，高陵宅基地改革工作，被认为是“最符合中央精神的”。

作为全国15个之一、陕西省唯一一个宅基地制度改革试点的地区，高陵的改革者面对高度的肯定和评价，更增加了几分信心和底气。“这次‘宅改\’，是要通过试点探索可复制、能推广、利修法的政策理论和实践成果。从目前看，试点地区群众的获得感明显增强，取得初步成效。”一直参与此项工作的区委常委、副区长张水利说。

从七易其稿推出“宅基地管理、审批、有偿使用”等“1+6”配套政策，到短短2个多月就顺利收回整理集体土地50余亩，再到即将召开的西北五省（区）农村土地制度改革现场交流会花落高陵，在新一轮土地制度改革中，高陵区正以厚积薄发之力，探索着宅基地改革的破冰之路。

 矛盾集中，问题频发

——宅基地改革势在必行

5月16日，高陵区张卜镇南郭村村民郭某，赶到社区服务中心打探社区建新房的消息。之前，郭某的二儿子结婚要盖房，但一直没等到新批的宅基地。无奈，郭某就在自家承包地里建了3间房。这房子离村子远，孤零零地矗在那儿不说，还违法占用了耕地。最近，赶上“宅改”，像郭某这种情况，只要自愿放弃老房到新社区周边建房，政府按原房屋评估价值的60%给予补贴。因此，郭某不愿再错失良机。

在农村，像郭某这样因宅基地引发各类问题的农户不在少数。“农村宅基地违法问题，虽然总面积不大，但数量较多，也是违法占用耕地最主要的一个类型。”高陵区国土局局长高炜坦言，高陵已经6年没批宅基地了，以往的新增用地计划，大都围绕工业在做，从2013年起，每年划出80多亩用作宅基地，但远远满足不了农民的刚性需求。

与违建乱建同时大量存在的，还有宅基地的闲置浪费和低效利用。据高陵区国土局对3211户农户调查，其中441户或面积超占或闲置浪费，占调查户数的13.7%，这不仅浪费资源，也影响村容村貌。

为解决我国农村普遍存在的宅基地问题，2015年初，中办和国办联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，决定在全国选取试点，开启农村土地制度改革。其中，“宅改”主要围绕“两个完善”“两个探索”进行，即完善农村宅基地权益保障和取得方式、完善宅基地管理制度，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制。高陵成为“宅改”试点之一。

这次试点，不仅是完成国家任务，也是高陵自身发展的需要。“在实施城乡统筹和新型城镇化过程中，我们意识到当前农村改革最大的核心就是土地改革。要解决好土地利用粗放浪费的问题，更要解决好农民进城后土地管理等问题。”张水利说，“宅改”给了高陵一次更好推进城镇化的契机。

   因地制宜，因村设计

——高陵“宅改”三个模式

宅基地改革涉及农户切身利益，如何改？在省市部门和国土系统的大力支持下，高陵在政策出台上稳健审慎，实施方法则大胆创新。

经过近一年时间的反复调研论证，高陵制定了《宅基地管理、审批、有偿使用、有偿退出试行办法》等“1+6”配套制度。审批方面，将农村集体建设用地和村内低效闲置用地的宅基地审批权下放至街镇。引导村民建立村规民约，对双女户、外嫁女等特殊情况的宅基地取得进行约定，减少日后纠纷。在探索宅基地自愿有偿退出方面，根据不同村情村貌，选取南郭、大夫雷、灰堆、苏家、曹家、东樊、东城坊7个行政村先行试点。

大夫雷村是传统村落的典型代表。全村683户农户中，超占的有477户，占总数的69.43%；超占面积76.9亩，占总面积的21.63%；闲置户数22户，占总数的3.2%。针对这类村落，高陵提出“旧村原址改造提升”的模式，实现村庄建设整齐划一、标准规范，提升土地利用效率。

对因建新未拆旧而形成的一户多宅，按照试点制度和村集体决议坚决退出；对祖遗户等原因造成的一户多宅，通过住房为主、货币为辅的安置补偿方式，引导其自愿有偿退出。与此同时，推出基础设施、公共配套全面的5个农村社区和城区集中安置区共6个社区，供自愿进入城市安置区或农村新社区的群众自由选择。不同类型的农户，如新分户、祖遗户、一般农户，依据进驻的社区不同、户型不同，均有详细的置换标准。

5月16日，刚刚领到钥匙的胡小高就帮弟弟在城里成功实现了老宅的置换。

弟弟一家早年进城打工，如今户口都已迁出，村里的老宅闲置没人住，这次便委托胡小高全权处理。“3间老宅，评估了4.8万元，按照400元/平方米的标准，最终在城区安置社区换到117平方米新房子。”胡小高和弟弟都非常满意。

除了大夫雷村的模式，对于因历史原因造成的宅基地超占、一户多宅等问题，有条件可以一次性解决的村落，高陵采取了“整村退出、社区安置”的第二种模式。

白墙青瓦，统一规划的二层小楼一字排开，小区内社区服务中心、幼儿园、自来水、天然气等配套设施一应俱全。建于离原村2公里半径内的何村新社区，便是原来6个自然村合并后重新规划的。“我们通过统规自建，原来村子占地570亩，新社区只有240亩，结余的土地通过招拍挂，既为新区建设提供资金，将来对旧村庄整体拆除连片复垦后，又能为本村大棚菜种植提供更多土地保障，可谓一举多得。”通远镇镇长李亦冰说。

如果是村庄规模无序扩张，但不具备一次性整村退出的，则实施“零散退出，逐步社区化”的第三种模式。通过对新分户、自愿退出老宅基地等农户补助，引导他们在社区服务中心周边规划区内建房，探索改革新路。

 融合试点，拓宽外延

——实现改革效益最大化

承担着国家新型城镇化综合试点、农民住房财产权抵押贷款试点、农村集体资产股份权能改革试点等6项国家试点的高陵区，此次“宅改”，也在寻求与其他改革的融合探索，实现改革效益的最大化。

大夫雷村村民魏满江，便是改革的受益者之一。他家有六七亩大棚蔬菜，想扩大种植面积，但钱不好借，也没有合适抵押物，只得作罢。这次赶上宅基地改革与农村住房财产权抵押贷款改革相结合，经过确权颁证，魏满江凭着宅基地使用证和房屋产权所有证，从阳光村镇银行贷到5万元。“今年再流转5亩地好好弄，5万元一年就还上了。”魏满江信心满满地说。

除了将多项改革融合，让群众最大程度地享受改革红利，高陵还让更多群众通过身边变化，感受改革脉动，参与改革进程。“现在这里是我们村最受欢迎的地方，以前就是个垃圾场和臭水沟，下雨污水横流，晴天一股臭味。”指着位于大夫雷村村落中心新建的健身广场，村民胡玉民很是感慨。

胡玉民感受到的，正是高陵对退出宅基地分类处置带来的成效。对于退出的废旧宅基地，紧邻耕地的，高陵进行复垦划为耕地；位于村内的，留作健身广场或新申请宅基地的预留地。同时，对村民房前屋后超占的部分按相关规定划定了“公”“私”红线，统一退出，结合其他农村项目建设，为村内新修排水设施，拓宽道路，安装太阳能路灯，村庄面貌焕然一新。

目前，一切还只是刚刚开始。随着改革不断深入，在利益引导、有偿自愿、生态宜居等方面还有许多地方需要再探索，再优化。可喜的是，通过对农村闲置低效用地的收回、整理，大大提高了农村土地利用效率。“目前，各村退出的宅基地，已经可以满足近10年的农民建房用地。”高炜说。

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