依法保护秦岭绿水青山 长效保障生态可持续发展

通过铁腕整治，秦岭愈显碧绿秀美（记者 雷伟东 摄）

市委、市政府加大对秦岭违法建筑整治力度，对在秦岭区域“圈地”违建的别墅依法进行拆除。

（资料图片 记者 冯炜 摄）

2013年10月1日，《西安市秦岭生态环境保护条例》开始施行，这是一座具有3000多年建城史的城市，为了保护哺育它的一座四亿年的“父亲山”而立的法规，也是全国大城市中首次为一座大山而专门设立的地方法规。这部条例，为给子孙后代留下一个美丽秦岭提供了法律依据，西安秦岭生态环境保护，也从这个时间节点，全面进入“法治”时代。

小智治事，中智治人，大智立法。只有实行最严格的制度，最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。《西安市秦岭生态环境保护条例》，正与之后西安市不断完善出台的多部法规一起，合力为秦岭保护编起一道“法网”，让曾经日趋紧张的“山”“城”关系慢慢得到修复，也让秦岭生态保护，走上长效化、法治化的道路。

为一座山立一部法

一句“中华民族的父亲山”，道出了秦岭之于中国的地位和价值。这座山脉对于西安意义更为重大，它是关中城市群的“气候调节器”，是西安经济可持续发展和人民生活的生命线。而曾经，秦岭的现实状况却是：山里的群众并不富裕，靠山吃山、靠水吃水的现象大量存在；山外的游客趋之若鹜，不文明游览行为随处可见；私搭乱建、无序开发乱象丛生，秦岭生态环境保护形势十分严峻。

加强秦岭生态环境保护，规范资源开发利用活动，成为西安可持续发展必须面对和解决的问题。对此，西安市人大常委会高度重视，决定动用地方立法权，以地方性法规的形式进一步规范秦岭生态环境保护。2012年，市人大常委会把制定秦岭保护条例列入了当年的立法计划，开展立法工作。历时一年多时间、20余次四上四下大的修改，《西安市秦岭生态环境保护条例》（以下简称《条例》）十几易其稿，终成正果。

回顾《条例》的制定过程，既是集体智慧的结晶，也是对《陕西省秦岭生态环境保护条例》的继承和发展、补充和完善。“保护是重中之重，是立法的最大前提”，“单纯以海拔划分保护区范围值得商榷”，“开发利用绝不能超越资源再生、环境自救能力这个度”，“如何建立补偿机制，对作出牺牲群体进行补偿”？“加大对污染秦岭环境行为的处罚力度，提高违法成本”……在制定《西安市秦岭生态环境保护条例》专家论证会上，20 余名涉及环保法、行政法、环境、农业、文物、宗教理论、行政执法等领域的专家学者把脉《条例》，提出了上百条意见和建议……正是这些声音，让《条例》更加科学前瞻，更具约束实效。

《条例》将西安市秦岭生态环境保护范围划分为“禁止开发区”“限制开发区”和“适度开发区”。首先，西安行政区域内海拔2600米以上的秦岭山脉，仅有周至县、户县和长安区的17座山峰。这些山峰在整个秦岭生态环境保护范围中所占面积极小，且大多交通不便，仅有少数专业驴友能攀登，绝大多数人只能望峰兴叹。考虑到这些实际情况，参考秦岭发展研究会会员、陕西职业技术学院李仕华老师“单纯以海拔划分保护区范围值得商榷”的意见，《条例》将禁止开发区的范围扩大至世界地质公园、世界生物圈保护区、自然保护区、水产种质资源保护区、饮用水水源保护区、天然林林区，形成了点面结合的立体保护空间，避免了单纯以海拔高度划分保护区的弊端。据不完全统计，这样的规定使80% 左右的秦岭山体纳入了“禁止开发区”的保护范围。其次，《条例》将秦岭山体坡脚线以上至海拔2600米之间的区域明确为限制开发区。将除海拔2600米以上的秦岭山体全部纳入限制开发区，提高了区域的保护级别。

秦岭的美，不仅源于其得天独厚的自然环境，其独具特色的人文魅力更能吸引我们的魂魄。市法学会环境法学研究会副会长，西北政法大学经济法学院教授、环境资源法教研室主任韩利琳老师说：“自然、人文两种资源的保护都应纳入法规的调整范围，不可偏废。”《条例》将自然资源保护、人文资源保护分列两章进行规范，一是突出了秦岭森林、草场、河流、水源地、野生动物的保护，对地质遗迹保护、气象资源利用、防火责任落实、病虫害防治、地质灾害防治和限制举办大型活动等内容提出了具体要求；同时也对秦岭生态环境保护范围内存在的文物古迹、宗教遗迹、古栈道遗址、古镇古村、名人故居、非物质文化遗产等多种人文资源，规定了具体的保护方向和措施。

“保护优先，利用有度，就是不能超越资源再生、环境自救能力这个度。”西北农林科技大学人文学院教授田义文如是说。开发建设活动是破坏秦岭生态环境的主要原因，限制开发建设活动是保护秦岭生态环境的核心所在。“保护为主、限制开发”的思想贯穿立法始终。因此，《条例》设定了开发建设项目准入制度，对开发建设项目特别是房地产开发项目规定了严格的审批程序，对开发建设活动提出了明确的要求，避免人为因素对生态环境造成干扰和破坏。同时，《条例》还明确了适度开发区内的产业类型和布局，严格限制了环山路南北两侧建筑高度，规范了宗教活动场所的建设活动，提出了完善污水和生活垃圾处理设施建设等内容。

秦岭生态环境保护的号角已经吹响，《西安市秦岭生态环境保护条例》成为“保一山碧绿，护八水长流”的“尚方宝剑”，护佑着秦岭山水，让这张中国的生态名片焕发出更加迷人的风采。

探索长效保护机制

榴红八月，西安市区暑热氤氲，而距离城区30公里外的秦岭山下，夏虫和着阳光奏出满山热闹的声响，入眼的层层翠绿让人心中泛起丝丝清凉，秦岭的自然之美让人不忍打扰，更倍加珍惜。保护秦岭，治矿山、拆违建、查乱排、打盗伐……只是治标，如何跳出“边保护边破坏”的怪圈，建立保护秦岭生态的长效机制才是根本所在。

在依法保护秦岭的历程中，如何保护也经历了不断探索的过程。最先遵循《陕西省秦岭生态环境保护条例》“统筹规划、保护优先、科学利用、严格管理”的原则。2013年颁布的《西安市秦岭生态环境保护条例》则提出了“坚持统筹规划、保护为主、科学利用、限制开发、恢复治理、生态补偿的原则”。从“保护优先”转变为“保护为主”，保护观念有了明显转变，秦岭保护更加严格。

如何保护，也存在着理念上的差别，一些人主张实施秦岭的严格保护，严禁开发利用，而沿山群众和政府则希望利用好秦岭独特的资源，提高人民群众的生活质量。2013年市秦岭办提出了：“秦岭保护不是维持现状、被动防守，还应该通过科学有效的修复、改造和提升，更好地发挥生态效益，实现主动的、增长式、资源整合式的保护。”秦岭保护实现了严格保护与主动保护的有机结合。

完备的法律体系，是秦岭保护的法治基础。在《大秦岭西安段生态环境保护规划》、《大秦岭西安段生态环境保护利用总体规划》编制完成后，又编制了《西安市秦岭生态环境保护“十三五”规划》等十余部与法规相配套的诸多约束性规划，划定了生态红线、建设控制红线，确定了生态保护区四至界限，建立了界碑标识。

2014年11月，启动了《西安市秦岭生态环境保护管理办法》的制定工作，进一步完善《西安市秦岭生态环境保护条例》配套政策措施，与《陕西省秦岭生态环境保护条例》及各部门的法律法规，一起形成了秦岭保护较为完备的法规体系。为推动西安市秦岭生态环境保护空间进一步优化，2015年底，又启动了“多规合一”工程，从根本上解决空间规划冲突、资源环境保护和利用等现实矛盾。

科学设置管理机构，是进行秦岭保护的组织基础。2012年12月，市秦岭办增加了秦岭保护机构监管力量，由过去行政人员18名，事业人员30名，增加为行政人员30名，事业人员35名。2014年9月，市秦岭办又成立了市规划局秦岭分局、市城市综合管理行政执法局秦岭分局，解决了无执法权规划审批权问题，为秦岭保护提供了有力武器，为秦岭保护打下了制度基础。

在秦岭保护机制上，确立了市秦岭办承担综合管理责任；按照属地管理原则，区县承担主体管理责任；各职能部门充分发挥专业优势，承担行业管理责任，以此形成区县政府、秦岭办、市级相关部门条块结合、职责分明、齐抓共管的保护机制。制定了《西安市秦岭生态环境保护区内投资项目管理办法（试行）》和投资建设项目准入办法，规范秦岭资源开发和利用。制定《秦岭生态环境保护工作考核暂行办法》，使秦岭保护各主体既责任明晰，又密切配合。

加大《西安市秦岭生态环境保护条例》（下称《条例》）的宣传，将《条例》纳入“六五”普法规划，在沿山区县举办培训讲座，开展“送法进校园”、“送法进机关”、“送法进企业”、“送法进社区”、“送法进乡村”的活动，编印《条例》漫画册、《红色印迹》和秦岭张贴画。当前秦岭保护已经成为全体西安市民的共识，纷纷以到峪口捡拾垃圾、加入志愿者队伍、参与义务植树、对秦岭保护进行监督等方式保护秦岭，秦岭生态文化正在成型。

2015年底出台的《西安市政府秦岭北麓生态环境执法工作情况报告》中指出，目前，西安市秦岭生态保护还存在责权不统一，问责机制、长效机制及环保设施不健全等问题，并针对问题提出下一步措施及建议：

强化监督职责，加大行政问责力度。秦岭生态环境保护管理是一项长期而又艰巨的工作任务，也是一项系统工程，执法工作常常需要多个部门联手行动。加强执法工作协调配合，建立问责机制，执法人员各尽其责，依法依规履行职责，才能避免互相推诿扯皮。

严格落实责任，建立奖惩机制。违法案件发生的主要原因在于责任落实不够，根源在于利益驱动。要落实第一责任，建立奖惩机制，鼓励调动执法者的积极性，严厉打击以权谋私行为，严格政治纪律，确保执法队伍内部不出问题，是做好执法工作的关键所在。

建立长效机制，实行疏堵结合。违法行为一方面是由于暴利驱动，另一方面是群众生活需要。防止违法案件的发生必须从“疏”“堵”两方面解决，对暴利驱动的破坏行为予以坚决打击，而对山区贫困群众生活需要造成的破坏，应建立生态补偿机制及其他扶贫措施予以解决。

完善监管机制，堵塞管理漏洞。针对农家乐偏远、分散、规模大小不一、经营时断时续的特点，对未持证和未纳入规范化管理的农家乐进行全面调查、整顿，制定完善相关的管理制度及行业规范，对分散的农家乐进行集中管理，投资建设垃圾污水集中处理设施；驴友自助旅游长期以来没有对口行政部门管理，对生态环境及自身安全存在较大隐患，制定相应的管理制度，明确管理部门，划定自助游线路，实行规范管理，将有效解决这一难题。

以法律情怀守望幽幽秦岭

—— 秦岭法律服务团在行动

2013年8月23日，全市首个秦岭生态环境保护专业法律服务团在户县秦岭办成立。在过去的近三年时光里，在“保秦岭碧绿”的法治化道路上，团长千亚宏律师带领着服务团成员用脚步和行动发挥出了这支团队的正能量——

为天然林保护、封山育林等重大生态工程和重点建设项目提供咨询、论证、审查、公证；为秦岭生态环境保护提供优质高效的法律服务；为秦岭办招商引资、拆迁安置等工作提供便捷的法律咨询……他们以点滴行动，筑造着心中“以法律守护秦岭碧绿”之梦。

为拆除违建提供法律支持

“我们要从法律上，技术上，程序上严格把关，确保这次违建别墅依法拆迁工作滴水不漏。”在2014年秦岭北麓违建别墅专项清理整顿工作中，千亚宏律师带领法律服务团全体成员，全力配合政府依法排查工作，逐栋进行分析，为政府处理拆迁工作提供法律支持。

在摸底排查过程中，发现户县景区管理局八里庄村涉及三户违规建筑问题。该三户建筑因牵扯联建房屋，房屋性质一时难以确定。针对这种情况，秦岭法律服务团首先在第一时间召开全体成员会议，学习有关土地管理方面的法律及相关行政法规。并成立了宣传组、联络组、后勤保障组，同时展开工作。千亚宏带领三组齐动，先后十二次前往八里庄村三户居住地，不厌其烦地多次向村民讲解国家的法律政策，宣传拆除违法建筑对保护秦岭的重要意义，听取三户村民的意见，及时向秦岭法律服务团及有关部门反馈工作情况。

历时一个月，秦岭法律服务团以心换心的工作态度，慢慢地打动了三户住户的心，由最初的消极对抗到渐渐听取有关意见，主动向秦岭法律服务团及户县秦岭办承认房屋违建事实，并最终自愿拆除三栋违章建筑。

为依法护山鼓与呼

秦岭法律服务团整合律师、公证、基层司法所等工作职能，充分发挥了法律服务工作的专业优势。目前该团已有百名法律服务者，这些法律工作者们坚守着秦岭的生态保护和经济发展两条“红线”，为秦岭北麓环境保护默默地工作着。

在为依法呵护秦岭青山绿水的鼓与呼中，法律服务团成员们更是不间断地前后奔走，上门、预约、定点服务等模式成了服务团成员们每日必修的“功课”。为让更多的人参与到秦岭保护中，秦岭法律服务团坚持以《西安市秦岭生态环境保护条例》为指导，多次举办以秦岭的地理位置介绍、保护条例的意义以及保护秦岭的必要性和重要性等为重点内容的系列讲座，向沿山一带各乡镇主管领导、沿山各村委会负责人、各企业及院校负责人进行宣讲。截至目前，已经先后开展6期秦岭法律服务大讲堂。而走村入户，面向群众的普法宣传更是不计其数。

对于一个从事了二十多年法律工作的律师，千亚宏认为，参与到秦岭生态环境保护工作之中，对他自己来说具有一份特殊的意义：“我们法律服务团的每一名成员在开展针对秦岭生态环境保护的法律服务时，除了从法律专业出发，也是以庇护秦岭的一个西安人的良心来为它贡献一点自己的力量，从而为秦岭杜绝可能发生的法律风险，不留任何法律隐患。”秦岭的生态环境保护工作任重而道远，诚如千亚宏所说：“我们为秦岭生态环境保护需要做的工作还有很多很多，但是无论以后的路多么遥远和漫长，都要努力让我们对秦岭的守望与我们对法律的期盼等长。”

本版稿件均由记者 张杨 实习生 任一鸣采写

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