绘就城乡幸福和谐卷 ——统筹城乡发展的西安实践

农村片区化中心社区

英国城市学家埃比尼泽·霍华德在《明日的田园城市》一书中说：“城市和乡村必须成婚，这种愉快的结合将迸发出新的希望、新的生活、新的文明。”这种新的希望、新的生活、新的文明正逐步在我们身边呈现。

2013年4月，《西安市加快推进城乡发展一体化三年行动计划》出台，加快了基础设施向农村延伸、公共财政向农村倾斜、公共服务向农村覆盖、现代文明向农村辐射的步伐。陕西省委常委、西安市委书记魏民洲指出，“三年行动计划”提出“八个一体化工程”，就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划，共绘同一张蓝图。

经过几年的努力，西安市基本建立起了城乡一体化发展的体制机制，城乡居民人均纯收入比由2010年的2.87：1缩小到2015年三季度末的2.4：1，城镇化率达到72.61%，如期完成现行标准下36.6万贫困人口脱贫目标。

闯一条新路

开发区带动引领 深化“绿色城乡统筹”

走进周至楼观道文化展示区，一排排崭新宽敞的农家新院，星罗散布的文化景区，四通八达的宽阔水泥路，和不远处郁郁葱葱的田野，俨然一幅传统文化与现代气息和谐交融的美丽画卷。而谁能想到，曾经是远离城市的一片山村，短短几年里就华丽转身为今天的宜居家园和文化旅游繁华区域……这些城乡面貌的变化，得益于西安市创新性地以开发区带动推进城乡发展一体化的发展理念。

西安是省会城市和副省级城市中拥有国家级开发区最多的城市之一，“五区一港两基地”是西安经济社会发展的重要引擎。如何利用好这一得天独厚的有利资源，让开发区在推进城乡发展一体化进程中真正发挥出引领作用？西安市大胆创新，闯出了一条具有西安特色的“绿色城乡统筹”新路。

2013年，西安把开发区对口支持区县的重心向涉农区县转移，不以行政区划限制，只要有利于推进城乡发展一体化，就让开发区进入，对“五区一港两基地”实行党政分设的机制体制，对航空基地实行行政区与开发区党委一元化领导、行政区与开发区两套机构运行的机制体制，开始了开发区带动城乡发展一体化、体制机制一体化提升的新探索。

这种让开发区走出城市带动农村，不以开发区是从，而以推动城乡发展一体化而为的做法高瞻远瞩地解决了在其他城市和地区常见的城乡统筹缺乏引领源头的难题，取得了丰硕的成果。近几年快速发展的大兴新区、纺织产业园、临潼现代工业园都是运用开发区的机制体制运行发展起来的；“五区一港两基地”直接实施的扶贫开发“两联一包”项目村达103个；经开区与西安银行设立了5亿元的统筹城乡发展专项基金；随着曲江在蓝田打造玉山旅游文化名镇工作的启动，开发区带动城乡发展一体化的机制已经实现了十个涉农区县全覆盖。开发区已经成为西安信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调的“四化同步”发展的示范区，成为西安推进城乡发展一体化的最瞩目的亮点和看点。

思路决定出路，在开发区带动推进城乡发展一体化进程中，西安始终丰富和深化“绿色城乡统筹”理念的实践，遵循“繁荣地方、富裕农民、发展产业”的原则，依托生态资源与文化优势，形成的城市带动农村、农民变成市民的集生产、生态、生活于一体，工农互惠、城乡一体的经济社会发展格局。同时，引导涉及区县借梯登高，主动承接开发区的辐射带动，建立区县与开发区理念对接、规划衔接、项目承接、工作连接的利益共享、责任共担机制，把开发区辐射带动与区县加快发展联系在一起，实现开发区与行政区基础设施共建、公共资源共享、发展成果共惠。

开一个好头

城镇化推动发展 承载城乡发展一体化

规划是一座城市发展的灵魂，是各项工作有序开展的源头。早在西安市启动城乡发展一体化发展之初，各级党委、政府就高度重视，市委、市政府始终把城乡发展一体化工作摆在重中之重的位置，在全省率先成立了以市委书记、市长为组长的统筹城乡发展工作领导小组及其办公室，逐步完善城乡一体化发展的体制机制。

根据区域资源禀赋、防止千镇一面的原则，先后编制完成了覆盖市、县、镇、村四级的城乡建设发展规划和新型城镇化实施方案，完善了“主城区—副中心城市—城市组团—小城镇—新型农村社区”五级城镇化规划体系，形成了以主城区为中心，阎良、临潼、户县3个副中心城市和洪庆、常宁、蓝田、周至、高陵5个城市组团为支撑，以60个重点镇为基础，以汤峪、哑柏、草堂、滦镇、关山、零口、泾渭7个省级重点镇和厚畛子、祖庵、葛牌、玉山4个文化旅游古镇为重点，以“高陵县全域推进、开发区率先示范、环山路沿线重点突破”的新型农村社区建设为末端节点的城镇化规划、建设、发展格局。

“做美城市、做强县城、做大集镇、做好社区”，围绕省委、省政府提出的战略部署，西安坚持用城镇化承载城乡发展一体化，一系列大手笔多元投入、城乡一体化试点建立，为城乡发展一体化的整体推进开了一个好头。

首先，多元化投入解决了钱的问题。在用足用好省委、省政府支持重点示范镇“千亩土地、千万元投资”政策的基础上，以每年1.5亿元专项资金支持临潼、阎良、户县三个副中心城市建设，以每年1.4亿元的专项资金支持省级重点镇建设。从2013年起将统筹城乡发展专项资金70%切块用于新型农村社区建设，把新农村建设的奖补标准由户均1310元提高到2415元。截至目前，7个省级重点示范镇和4个文化旅游名镇累计完成投资达到82.4亿元。

加大公共财政的投入。过去五年西安公共财政对农业的投入年均增长26.17%，高于财政经常性收入18.33%的增长幅度，基本达到了“总量持续增加，比例逐年提高”的要求，更为重要的是统筹城乡发展专项资金从1亿元起步、每年以20%的比例增加，成为公共财政投资“三农”举一反三的引领之举，更对提高城乡发展一体化的执行力，促进可持续发展起到了重要的推动和示范作用。

其次，建立试点示范引领解决了“向谁学，怎么做”的问题。2013年，市委、市政府命名了“高陵城乡发展一体化示范县、曲江新区绿色城乡统筹示范区”等10个示范区和示范点，给全域推进城乡发展一体化树立了标杆。

高陵作为省市统筹城乡发展试点示范县，在全省乃至西北地区率先实行了县级行政区设立街道办事处的机构改革，建立了农村居民、城镇居民、城镇职工“三合一”的新型社会养老保险体系，积极有效地进行了农村集体土地使用权与国有土地使用权、农村房屋产权与城镇房屋产权的同证同值试点，村民手中的“死资产”变成了具有市场价值的“活资本”。

高陵试点示范促进了城乡政策一致化，全市农村产权制度改革实现了涉农区县的全覆盖。阎良区被农业部确定为全国农村土地承包经营权登记工作试点区（县），沣东新城和平村把土地集约起来、把资产经营起来、把农民变成公司股东和产业工人，“月领工资年分红”——这种土地集体所有权下的股份制改造，成为西安推进城乡发展一体化、实现城乡居民权利平等、待遇同等、服务均等的一面旗帜。

从2013年开始到2015年，西安市通过三年努力，打破现有行政村的体制，一手抓有形改造的100个标准化新型农村示范社区建设，一手抓无形跟进的1000个左右的片区化社区公共服务体系建设，形成“百村示范、千村带动”的新农村建设格局。到目前，先后启动建设了112个集中居住式新型农村社区，聚集人口36.5万人，169个农村片区化中心社区，覆盖50.7万农村居民。

干一番事业

坚持产业联动 工农业两块短板突破发展

“人在园中走，宛若画中游。”用这句话来形容在户县荣华葡萄产业园畅游的感觉最为恰当：放眼望去，一颗颗晶莹剔透的紫葡萄在枝蔓上摇曳生姿；走入园中溪水潺潺绿树成荫，恍若在仙境游走；巍峨绵延的秦岭山脉就在眼前，蔚为壮观；农业观光园、葡萄采摘园点缀在绿道边，沿线多处旅游景点让你流连忘返，一处处农家乐让你尽享农家美味……

随着“以城带乡、以工促农”的产业联动，越来越多的农村群众发展起新产业、新农业，足不出村、“坐地生财”。

只有让农民富裕、不断增收，才是真正实现了小康社会。产业发展就是支撑城乡发展一体化的经济基础，促进产业联动实现工业和农业“两块短板”突破发展，成为西安推动城乡发展一体化的重大部署。

用“以工促农”的战略定位审视和谋划西安工业，实现工业突破。大产业支撑、大项目引领、园区化承载，西安全力组织实施了“工业投资倍增计划”，建立了300平方公里的渭北工业区，设立了40亿元规模的工业发展专项资金，开展了“央企进陕、落户西安”大招商活动，一期投资70亿元的三星存储芯片项目，成为实现工业突破的重要标志。

特别是渭北工业区的建设，覆盖了阎良、临潼、高陵三个区851平方公里区域，到目前已开发区域面积达到112平方公里，入区企业达到1420家，其中规模以上企业215家，分别比2012年底增加了555家和64家，基本形成了具有一定规模的工业园区，成为全市工业经济发展最为强劲的区域，成为西安工业经济发展的新引擎，为工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调发展提供了新空间，开创了新局面。

“以前地里种满了苞谷小麦，一年也挣不上几千块钱。再看现在，在政策的带动下，俺也发展起了新农业，加入了农业园区，还搞起了农家乐，挣钱的门道多了，日子咋能不好过！”尝到了新型农业的甜头，胡家庄村农民张喜旺整天都乐呵呵的。

像胡家庄村与荣华集团通过“企业投资、农民投地、折股参与、规模经营”的方式西安逐渐推广，利用工商资本推进城乡发展一体化建设，将企业资本、人才、技术与农村土地承包经营权、劳动力等因素有机结合，开辟了“农民变股民、分散变合作、在地挣工资、坐家收红利”的新型农业产业化合作经营新途径，形成了“连股、连心、连利”的直接利益关系，实现了农企“双赢”。

深化农村改革，激活农村生产要素，激发农业内生发展动力，是发展现代农业的基础工程。西安市坚持以改革促发展，大力发展融生产、生活、生态于一体的市场化、社会化现代都市农业让传统农业不断突破。截至目前，全市开展农村土地承包经营权确权登记工作128个镇街，达到总数的94.81%；完成入户调查面积310万亩，占总面积的84.34%；完成调查户数70.34万户，占总户数的77.40%。通过产权制度改革使农村资源变资产，土地变资本，有力地促进了现代农业发展。到2015年底，已建成各类农业园区363个，面积39.9万亩，其中省级农业园区22个、市级农业园区72个，园区总产值41.8亿元，园区内农民人均纯收入达到1.86万元，高出全市平均水平4000多元。休闲观光农业快速发展，今年1—10月接待游客1380万人次，实现经营收入14亿元，成为农民增收的亮点。

现代都市农业的发展，使农业从“靠天吃饭”的“辛苦产业”转变为“四季增收”的“富民产业”，尤其是“农家乐”产业已经成为“以城带乡”的纽带，密切了城乡关系，增加了农民收入，促进了农业由第一产业向二三产业的跃升。

换一种活法

创新公共服务 农民发展与民生有机统一

走进楼观新镇，宽阔的街道、整齐的街区，花园般的联排小楼一栋栋沐浴在朝阳之中……

文化广场上晨练的人们正舒展着筋骨，一招一式有模有样……

浑厚的秦腔、悠扬的竹笛，在清新香甜的空气中远远荡开……

好一幅怡然自得、和谐恬淡的新型城镇化画卷。

几年前，楼观新镇的十几个村的村民还住在秦岭山中，低矮的农房年久失修，乡村的土路泥泞不堪。几年后，楼观新镇一栋栋新楼拔地而起，4500平方米的商贸大超市、全科大夫坐诊的医院、容纳上千名学生的中心小学……教育、医疗、卫生保健、商贸服务、邮电通讯、文化娱乐、社区服务等大类一应俱全，农民在新镇享受到了城市里的便捷高效的公共服务。楼观新镇里的农民无不感慨“多亏了党的政策好，咱农民换了一种活法，真是旧貌换新颜，敢教日月换新天！”

像楼观新镇这样基础设施建设齐全、公共服务全面到位的新农村已经遍布西安城乡。技有所授、业有所就、医有所保、老有所养、居为所有、富为所创，广大农民群众在社会发展的进程中享受发展成果，在一样的土地上享受与以往不一样的生活，实现发展与民生的有机统一。

基础设施建设实现了城乡连接。西安市围绕城市精细化管理和交通枢纽工程建设，以中等城市标准建设县城，以县城标准建设重点小城镇，先后实施了一批县城和重点镇扩容改造工程，镇区道路总长超过1800余公里，自来水普及率、燃气普及率分别超过96%和60%以上。新建二级公路610公里，新增农村公路557公里，农村二级公路和行政村水泥路实现全覆盖，路网密度较2010年提高11.4%，为公共交通“区域网络化、市镇便捷化、城乡一体化”奠定了良好基础。完成了2573个新农村重点村建设任务，实现了新农村重点村建设的“清零”目标。改造农村危房2.9万户，为近10万农村困难群众解决了基本居住安全问题。共投入中央、省、市各级财政资金17.07亿元，建成各类集中供水工程2453处，使289.49万群众用上了洁净的自来水，实现了“十二五”期间规划内饮水不安全人口“清零”目标。

城乡公共服务均等化是统筹城乡发展的基础工程。近年来，西安市积极促进各类公共服务资源均衡配置，初步建立了以教育、医疗、养老、社会保障一体化为重点，以保公平、促均等、全覆盖、优质化为特点的城乡公共服务体系。

看病不再难。截至2015年底，全市已建成25家医疗联合体、18所县（区）级公立医院与32所乡镇卫生院实行一体化管理、100所村卫生室启动实施镇村一体化管理。

养老有保障。2011年，合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，实行城乡居民社会养老保险制度，城乡居民社会养老保险政策、经办程序和缴费标准实现了“三统一”。截至2014年底，全市城乡居民参保人数达到250.59万人，整体参保率达到99.88%。城乡居民社会养老保险的并轨，打破了城乡制度的二元差异，体现了城乡居民的公平性。

教育高质量。2012年，西安启动实施义务段标准化学校建设工程，目前已实施改造420所、在建76所，其中农村学校309所，占比为62%。与此同时，为促进全市义务段学校和普通高中教学质量均衡发展，2013年春季起，推行“大学区制”教育管理改革，覆盖全市13个区县和沣东新城的1788所学校，共组建416个大学区，通过优质学校龙头带动，两年内惠及教师24060人次、学生24.2万人，促进了优质教育资源城乡共享。

文化大发展。着力补强农村文化体育事业短板，截至2014年底，总计建成达到国家标准的乡镇综合文化站96个、占涉农乡镇总数的78%，村级文化室2817个、对行政村覆盖率达到91.1%，农家书屋3090个、实现了行政村全覆盖，农民体育健身广场3184个、行政村覆盖率100%以上，广播电视网“户户通”21.2万户、人口综合覆盖率达到99%以上。

做好进城务工农民的服务保障是城乡融合发展的重要任务。西安市是认真贯彻党的十八大关于推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖的指示精神，2014年7月，出台了《关于进一步为进城务工人员创造良好工作和生活环境的十九条指导意见》，全面推进城镇基本公共服务向进城务工人员覆盖，并依托街办、社区现有服务设施建设“一站式”进城务工人员服务中心，保障进城务工农民能够共享城镇的就业、社保、维权、计生卫生、子女教育、公租房保障等公共服务，以促进农民就业增收，带动农村发展。

统筹城乡建设的西安实践犹如一幅绚丽的画卷，绘就着百姓的幸福与安康、城乡的发展与繁荣。随着这幅画卷徐徐展开，一个崭新明亮的、充满活力的、锐意创新的大西安、新西安将跃然眼前、再创辉煌！

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