新监管护航新业态 良法善治促发展 网约车治理“芜湖模式”的样本价值

四大米市之首、傻子瓜子、奇瑞汽车……享有“皖之中坚”、“长江巨埠”美誉的安徽芜湖，多年来勇立时代潮头，不断演绎着“历史有君子、开放有名字、革命有胆子、改革有傻子、发展有牌子”的故事。

如今，在“互联网+出行”成为炙手可热的新业态蓬勃发展之时，芜湖再一次站在历史风口。其备受关注的焦点，不是其网约车的规模有多大，也不是运营车辆有多高档，而是在全行业面对治理困境时，芜湖直面现实，勇于探索，从困惑、迷茫到探究规律、凝聚共识，进而“突出重围”，率先修订网约车管理实施细则，趟出了一条符合新业态发展规律的监管新路子，媒体称之为网约车治理的“芜湖模式”。今年7月，芜湖的做法入围第五届“中国法治政府奖”。

为了解芜湖市在网约车治理改革中的重要探索，以及未来进一步推进改革需要解决的新问题，《中国发展观察》杂志社调研组于10月8日-10日赴芜湖进行了深入探访。

治理困局：新老业态矛盾激烈，网约车新政难落地

“滴滴一下，美好出行”。以2012年诞生的滴滴打车为代表的网约车平台，在短短三四年内，在出行市场迅猛生长，成为人们日常交通离不开的“新伙伴”。滴滴出行业务遍及全国400多个城市，优步（Uber）进驻50个城市，快速占领大部分出行市场。

网约车平台风生水起，一个新业态迅速崛起。与此同时，传统出租车行业却是“一片哀嚎”，其产业价值一再缩水，企业和司机傻了眼，失望、悲观、恐惧的情绪不断蔓延……面对新的竞争局面，两者的态度和风格迥然不同。一方在市场上频频路演，讲述令人心动的故事，以打动资本不要错过“新风口”；另一方则把目光投向了政府，在他们看来，最后的救命稻草只有一个——政策。

全国皆如此，芜湖也不例外。尽管对于新事物还没完全看清，政策还不明朗，但至少对市场来说，网约车方便又便宜，有了这条鲶鱼，市场活力增强了。“终于打开了一个口子，有了破除传统出租车行业垄断的契机，互联网时代确实一切都有可能”，这几乎成了多数消费者的心声。也就是说，支持网约车发展的公众意见占了上风。由此，这个新业态获得宝贵的发展机会，好几年时间里都在自由地生长。但是，传统出租车行业的“催促”和网约车自身出现的一些“事故”，最终促成了行业监管意见的出台。

芜湖市交通运输局副局长姚大方介绍说，2016年7月，国务院印发《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》，交通运输部等七个部门出台《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》。“新政”鼓励促进互联网与出租汽车行业融合发展，并赋予地方政府在网约车具体管理标准以及营运要求上的自由裁量权。

“顶层设计”有了，但各地在如何落实新政上，都在观望，看别人怎么做。结果出现一个怪现象：省会看首都，地市看省会，细则互相抄。理由是，“他们审过了，我们照抄没毛病”。

问题由此而来：首都的情况与地方不太一样，首都把网约车标准定得很高，本身即有争议，地方上照抄甚至“加码”，就更值得商榷。于是产生了怪圈——“严格立法、普遍违法、政府监管的选择性执法”，这成为网约车行业监管与发展的真实写照。工信部所属中国信息通信研究院政策与经济研究所监管研究部的《中国网约车政策实施情况研究报告》显示，截至2018年7月网约车政策发布两周年，全国共有210个城市出台了细则，覆盖62%的地级行政区，网约车车辆合规率仅为0.54%，司机合规率仅为1.1%。2017年7月，《芜湖市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则（暂行）》发布实施以来，占据注册车辆95%的平台公司“滴滴出行”在芜湖没有注册备案，网约车只有46辆办理了营运证，驾驶员取得从业资格证的仅180人。网约车平台、车辆、驾驶员合规化工作艰难推进，效果不佳，“高品质服务、差异化经营”的发展定位无法落地。

一方面是网约车普遍“违法运营”，一方面是传统出租车因受到挤压而要求“合规经营、公平竞争”。而现实是，按照各地的网约车管理实施细则来执行，简直就是不可能完成的任务。只要细则无法落地，这种“违法运营”就是常态，治理就是一个无解的难题，靠一个城市区区几十号上百号的执法力量去抓成千上万的“违法网约车”，怎么可能？但是，不解决不行，“火山”正在爆发。看看各地大规模上访和双方集聚对峙事件不断，顺风车安全问题屡屡登上黑榜头条，新老业态对立情绪明显，行业生态破坏严重。

芜湖也遭遇这样的难题，尤其是2017年11月滴滴对派单模式进行调整以来，芜湖市共发生巡游车、网约车群体性对峙和大规模上访事件数起，涉及人群数百人，造成一定的社会影响和稳定风险。传统出租车领域脆弱的稳定形势，随时可能因矛盾激化而被打破。

《中国发展观察》杂志社调研组与芜湖几家传统出租车公司代表和驾驶员座谈时，多数人反映，传统出租车行业受到网约车冲击，收入大幅减少，信心遭到重创。他们的要求是，政府按照2017年颁布的《芜湖市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则（暂行）》进行治理，使网约车合规化、合法化，打击非法经营，为出租车市场提供公平竞争的环境。

这样的要求似乎不无道理，至少要先把局面稳定下来。芜湖市交通运输局局长徐晓明说，出租车行业群体性矛盾主要是网约车无序、政策不到位造成的。芜湖市原网约车管理细则设立的条件标准较高，造成平台、车辆、人员无法及时合规纳管，引发新老业态的矛盾。几个月下来，监管人员疲于奔命，四处“灭火”，维稳成为第一选择，也是第一责任。在市委市政府的领导下，交通、公安、信访等部门通力合作，矛盾得到有效控制。

然而，问题并未从根儿上解决，压是压不住的，堵也堵不了。“此次群体性事件一方面是由于滴滴后台系统调整的问题，采取‘围栅栏’做法，对传统出租车群体不公平，使他们收入受到影响。另一方面，受周边地区的影响，矛盾梯度转移。这是一个失监的困境，也是一个治理的困境。”徐晓明说。

可以说，如果新老业态的矛盾不能根本缓解，行业脆弱的稳定就难以长久维持，随时可能失控。问题到底出在哪儿？

政策创新：找准病灶对症下药，尊崇法治探索突破

常言道，办法总比问题多。前提是，要找准问题所在，才能对症下药。面对网约车治理困境，芜湖市研究发现，其症结就在于各地对网约车新政普遍存在误读，出台实施细则时任意“拔高”，从而给治理挖下了“大坑”。跳还是不跳？这是个问题。

2016年7月，国家层面出台《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，确立了网约车的合法地位，为网约车规范管理指明了基本方向。随后，各地政府相继出台本地网约车管理细则。根据七部委文件，要求网约车开展“高品质服务、差异化经营”、“具有企业法人资格的平台才能经营”等等。在实践中，各地的实施细则对这些规定的理解普遍“跑偏”：把高品质等同于高档次、高价格服务；有企业法人资格等同于在本地注册。正是基于这些误解，把网约车的准入门槛抬得很高；而对平台公司的要求，更是有违平台公司的本质，作为互联网企业，怎么可能在每个地方都要注册才能运营？正如有人问，如果当年要求淘宝、京东都在各地注册公司，哪有今天的网购行业？

而对于芜湖来说，出租车行业群体性事件的爆发，依据的“合法”理由正是2017版《芜湖市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则（暂行）》的相关条款。其他地方的执法行动，同样是依据“雷同”的细则，比如，2017年1月1日起，大连、广州等地就针对“非法网约车”开展比较严格的专项整治行动。

执法不放松，是政府监管的职责所系。但是，这种被动式治理，效果一定不佳。要实现“善治”，还得回到源头，找到症结所在。正如《中国网约车政策实施情况研究报告》分析的那样，准入条件的设置层层加码，与中央政策相比，地方细则又增加了20多种准入条件，提高准入门槛。其中，司机和车辆准入条件的差异，被看作是各地实施细则实现“差异化”的主要着力点。在司机准入方面，部分地方细则要求司机拥有本市户籍、与平台公司签订劳动合同、通过网约车司机专设考试等。在车辆准入方面，除中央政策要求安装具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置和应急报警装置，转变车辆运营性质外，部分地方细则还对车辆的轴距、排量、车龄、车价、功率、车长、车宽、车高、行李箱大小、行驶里程、车辆保险等提出了要求，个别城市还要求网约车必须为新能源汽车。综合分析显示，各地的准入门槛总体偏高。全国87%的城市要求本市户籍、车辆轴距2700mm以上、排量1.8L以上、车价15万以上或出租车1.5倍以上、车龄1年以内。其余大部分城市要求本市居住证1年以上、车辆轴距2650mm以上、排量1.6L、车价12万以上或出租车1.2倍以上、车龄2年以内。全国真正非常“包容”网约车发展的城市仅有2个。

同时，各地政策具有相互模仿性，同省份内多个城市准入门槛设置相似。例如，辽宁省有12个城市要求网约车车辆轴距不小于2700mm，排量不小于1.8L。山东省有7个城市要求车辆轴距不小于2700mm，8个城市要求车价在12万以上。

由于严苛的网约车管理实施细则脱离了实际，导致政策无法落地。徐晓明说，“根据调研，芜湖的3700台传统出租车轴距大多是2480mm，而之前细则对网约车的要求是2650mm，两者相差了近200毫米。从2017年的数据看，全市在案的5万辆左右网约车，其中的活跃用户1700多辆，符合这一标准的不足10%，连宝马X1都不符合要求。这就造成了严格立法、普遍违法的现状，举报不断增多，传统出租车和网约车群体对峙激烈，而我们在执法的过程中也是疲于奔命。”

“这种情况必须改变，否则非出大事不可。”如何改变？徐晓明说，答案只有一个，就是对此前的细则进行修改。说来容易，其实压力很大，这在全国来说是第一例，到目前为止也是唯一彻底修改的一例。这种“朝令夕改”的做法对政府是个考验，能不能顶得住？

芜湖市的网约车管理实施细则修订工作自2017年11月启动，2018年5月完成修订。全程参与实施细则新旧版本审查的芜湖市政府法制办公室主任李萍说，各方承受的压力主要来自相关规则的约束。根据有关规定，一般规范性文件暂行规定的有效期是两年，一般规范性文件的有效期是五年，如果启动细则修改，2017年7月出台的细则实施还不到半年，那不符合规定，从政策的稳定性角度也是不利的。部分单位和同志担心，单个城市修订细则可能再次引发区域或行业群体性事件。

那么，芜湖市为何最终还是坚持修改政策呢？李萍解释，一是基于依法行政的需要，根据国务院《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》以及国家发改委等部门发布的《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》，政府决策和制定政策，一定要体现公平竞争原则，对于社会每个群体，政府提供的政策、环境和资源都应当是公平的。旧版网约车管理实施细则与公平竞争原则有抵触之处，芜湖市政府法制办在审查过程中，发现细则与上位法存在不一致的地方。二是在市场需求中，平台公司和驾驶员提出地级市政府没有提高市场准入门槛的职权。对此，有必要立即进行修改，以适应执法环境的需要。

徐晓明同样表示，“其中的压力和曲折是可想而知的，但芜湖市交通运输局顶住压力，直面行业发展的难点、热点和痛点，制定系统方案，在包容审慎对待新业态的同时，充分考虑巡游车经营环境优化，实现公平竞争，融合发展。制定方案经市委市政府主要领导同意后，市交通运输局积极对接市法制、维稳等相关部门，实行开门立法，开展风险评估，在全国率先对网约车政策实行全面修订。”

面对迷茫彷徨、措手不及的治理困境，芜湖市大胆探索、勇往直前，在全国率先按下了网约车治理模式改革的“启动键”。调研组了解到，芜湖从三大方面找到了“病根”并展开法治实践。

一是科学立法方面。按照《芜湖市重大行政决策程序规定》有关要求，从2017年11月到2018年5月，经过7个月的准备阶段，严格落实调查研究、征求意见、专家论证、部门协调、风险评估、合法性审查、集体讨论和结果公开的决策程序，实现政府监管职能回归，不缺位、不越位。

二是民主立法方面。在遵守法定规则和程序的基础上，正确把握和统筹兼顾最广大群众和不同利益群体的关系。先后组织召开座谈会50余场，覆盖2000余名巡游车驾驶员、近百名网约车驾驶员、7家巡游车公司、6家网约车平台、市民代表、职能部门、新闻媒体，以及省、市部分人大代表、政协委员等有关专家学者，广泛听取巡游车改革和网约车规范意见，多方凝聚改革共识，找到符合人民群众利益的“最大公约数”，画好最大“同心圆”。

三是依法立法方面。2017年6月21日，国务院常务会议提出要按照“鼓励创新、包容审慎”原则，出台新的准入和监管政策。同年7月，国家发改委等八部委研究编制了《关于促进分享经济发展的指导性意见》，提出“要避免用旧办法管制新业态，破除行业壁垒和地域限制，清理规范制约分享经济发展的行政许可、商事登记等事项，进一步取消或放宽资源提供者市场准入条件限制，审慎出台新的市场准入政策”。同年9月，芜湖市出台了《关于在市场体系建设中建立公平审查制度的实施意见》，对照公平竞争审查标准，有序清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法。同时，以《立法法》《行政许可法》《反垄断法》等法律法规为上位法依据，全方位地对细则进行合法性审查，做到“法无授权不可为”。

李萍分析道，“在国家对网约车行业的态度没有明朗、上位法没有明确规定的情况下，芜湖努力做了一些尝试和创新。这种尝试是基于保护相对人权益、减轻其义务的目的。从法治原则角度讲，公权力不能减损公民的权利和利益，而增加公民的义务。因此，我们对于公众的权利进行了让渡，即公权力向私权利的让渡。这是我们对法治原则的实践。”

亲历过新实施细则修订过程的芜湖市人大常委会法工委主任过大江评价道，“网约车管理实施细则的调整体现了依法依规治理的原则和实事求是的精神，更体现了制度本身对于合理性的需求。从其制定过程来看，程序规范，做到了科学化、民主化，广泛征求各方面意见，进行了充分的听证和论证，可以说不是立法程序胜似立法程序。”

应该说，芜湖市是在上位法的框架内，结合本地实际，将创新基因恰当地融入政策制定和实践中。对于这项创新，李萍认为，一是形势和现实的需要，网络化是时代趋势，政府应当拥抱和接纳，但市场是公开的、有竞争的，政府的职责是将其纳入有序的竞争中，避免市场乱象丛生。为了执法有序，同时营造一个公平竞争有序的市场环境，要适时而变。二是一般来说，国家法律基于稳定性的原因，会出现一些滞后性的情况，这就需要地方在法律框架内勇于探索和创新，这也是市场经济和法治经济发展的需要。

芜湖市按照国务院关于建立公平竞争审查制度的要求，秉持对新经济、新业态包容审慎的态度，对《芜湖市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则（暂行）》进行合法性审查和公平竞争审查，取消了没有上位法依据的限制性条款，在法治原则的基础上，从源头上改善网约车的法治环境，避免了“用旧办法管制新业态”，让发展的问题在发展中解决，释放共享经济的创新活力。

实事求是：立足常识拨乱反正，恪守底线聚焦重点

面对治理困境，芜湖市交通运输局果断调整监管思路，按照审慎包容原则，在新经济发展过程中，摸索新生事物的发展规律。通过大胆探索，针对网约车合规化率低、巡游车经营模式落后、行业维稳压力大等现状，按照短期内定争止纷，长期推进二者融合发展的思路，对网约车监管政策进行改革。

“我们先后前往杭州、南京、金华等地学习巡游车改革及规范的成功经验，并深刻反思实施细则对于运营车辆的要求是否符合共享经济的本质。共享经济的本质是让群众出行成本更低、更便捷，而提高车辆要求，最终成本还是加码在乘客身上。因此，我们应当回归本源，从绿色、共享、降成本的角度出发，为公众提供安全、便捷、低成本的出行服务，而不是高档服务。”徐晓明说。

这确实需要“拨乱反正”，厘清“高品质服务、差异化经营”的内涵。高品质服务既不等于高档服务，也不是高价格服务，而是高水平、贴心温暖的服务，增加高科技的应用，比如人脸识别等，同样体现高品质和软实力，这些才是竞争致胜的法宝。而差异化经营，就是允许存在高档次车辆投入运营，提供高品质服务，满足高端人群的差异化需求。当然，平民化需求的满足是重点，因而更需要在价格上适应当地的消费水平，适应市场竞争的需要。芜湖正是将这一理念付诸实践，并且在国家部委规章的执行上，对第十二条第三款中普遍被忽视的表达——“结合本地实际情况确定”给予足够重视。这个“实际”就是符合客观情况，不任意拔高，其本质要求就是实事求是。各地出现网约车“普遍违法”的现状不就是脱离实际造成的吗？让那么多的“非法网约车”去换新，能做到吗？一辆车，可能是绝大多数进城务工者的全部家当，乃至动用一切可以支援的力量凑足资金之后投入市场的。而且，许多车辆是与当地传统出租车（巡游车）同型同款，为何出租车可以入市而网约车就不行呢？满足安全、便利出行是第一位的。对此，市场人士形成了普遍共识，这也正是网约车成为人们离不开的“新伙伴”的重要原因。

芜湖的做法，就是基于这样的常识做出的合理性安排。徐晓明开出的“药方”接地气，也得到两种业态参与者的认可，群体性事件的平息和行业内的基本稳定就是最好的检验。在调研座谈中，两个业态的代表都做出了肯定性表态，尤其是传统出租车代表尽管心里还有一点疙瘩——收入有回升却不及从前，但他有句朴素的话值得琢磨：我们看到了政府管理这个行业的希望。

“希望”来自于政府摒弃固化思维，实现对新经济新业态的扶持和监管方式的转变，从而破解了治理困境。据徐晓明介绍，他们的做法主要是“开药方”、“治未病”。

第一，“开药方”，从“三个维度”打造标准科学升级。在平台标准方面，一是对于非芜湖本市的企业法人，不再要求在本市设立分公司，仅要求设立具有相应服务能力的办事机构；二是不再要求平台重复向芜湖市接入数据信息；三是不再要求网约车平台公司在芜湖市纳税。在车辆标准方面，一是不再要求车辆为市区注册登记，改为本市牌照；二是将车龄要求由3 年放宽为5年；三是降低车辆轴距和排量要求，标准不高于或等于市区主流巡游车。在驾驶员标准方面，一是不再要求网约车驾驶员取得市区居住证，改为本市居住证；二是取消《网络预约出租汽车驾驶员证》6年有效期的规定；三是取消车辆和人员的许可关联，实行车辆、人员分类许可，营运时三证齐全。

第二，“治未病”，“3+6+3”监管体系协同推进。芜湖市按照“坚持系统推进、强化标本兼治”的改革思路，构建了共建共治共享的社会治理格局。

一是规范网约车市场管理。①打造战略合作关系。今年6月9日与滴滴出行签订了战略合作协议，在网约车合规化、巡游车网约车融合发展、智慧交通和“互联网+”汽车后市场等方面开展战略合作。②合规化运营专项行动。组织专项治理队伍，采取暗访与明察、定点和巡查相结合的方法开展执法，截至目前，已查处违规运营车辆200余辆，推进网约车合规化工作强制入轨。③建立行业联合惩戒机制。运用“互联网+”技术，改变人盯人的巡查战术，靠数据跑腿，信用约束管理，通过企业公示、年报等途径，使其主动接受社会监督。

二是推进巡游车改革与营运环境优化。①出租车服务区规划。在全市建设大型巡游出租车综合服务区和小型服务点，重点为驾驶员提供就餐、如厕、茶水服务和车辆清洗、小修快修、电子眼处理等服务。目前正对接发改、规划、国土部门，首批试点项目已纳入今年政府投资计划，力争尽快开工建设。②信息化升级。在市区巡游车推广使用谷雨系统，全面提升大数据采集、处理、分析能力。目前，已在寅运和新长城出租车公司试点安装使用。③巡游车转换行动。目前在寅运公司试点，与滴滴、安徽迪士公司合作，推动巡游车、网约车进一步融合。④巡游车运价改革。借鉴南京、深圳、广州等地经验，推动巡游车运价由政府定价转为政府指导价。目前初步方案已拟定待批。⑤巡游车经营权确权改革。按照处置方案，依申请、审核、公示、登记等程序，研究建立经营权交易平台，为融合发展做准备。⑥健全利益分配机制。鼓励巡游车企业改变承包经营模式，建立订单利益分成制，推进巡游车挂网接单，健全平台、巡游车公司、巡游车主利益分配机制。目前，巡游车挂网接单已在全市试点，评价良好。

三是打造智慧交通。①打造三网融合。

（下转5版）

《中国发展观察》杂志社调研组

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