让每一寸土地都发挥出应有的价值 ——韩城走上节约集约用地之路

　　乔佳妮 刘涛

　　据统计，韩城市全市单位GDP占用建设用地规模从“十一五”末的1209亩/亿元下降到2016年的575亩/亿元，下降率达到52.44%。

　　4月27日，中央人民政府网站发布国务院办公厅关于对2016年落实有关重大政策措施真抓实干成效明显地方予以表彰激励的通报，陕西省韩城市因土地节约集约利用成效较好、闲置土地较少，成为被国务院表彰的54个市（盟）、县（市、区）之一，并获得2017年给予新增建设用地5000亩的计划指标奖励。早在2013年，韩城市曾被国土资源部授予国土资源节约集约模范市称号。

　　节约集约用地在韩城市早已是共识。韩城市在2007年至2016年曾9次进入陕西省十强县，仅2010年位列第11名，2015年至2016年连续两年位列陕西十强县前三甲。经济的快速发展，土地资源的稀缺让韩城市早早开始谋划，积极探索“失地农民进城区、循环经济进园区、生态景观进矿区、特色农业进新区”的用地模式，统筹城乡用地布局，试点推行建新拆旧，不断优化矿山环境，促进产业结构升级，大力发展循环经济，创造了节约集约利用国土资源的韩城经验。

　　陕西省国土资源厅党组书记、厅长杨忠武对韩城市节约集约用地表示肯定，并要求大力宣传总结韩城经验，创新驱动发展，推动全省走节约集约用地发展之路。

　　韩城市委书记李智远信心满怀：“韩城‘五大千亿产业集群\’和‘十大百亿企业集团\’已成雏形，全市93家规上企业全部摆脱了生存危机，韩城旅游业异军突起，韩城也将成为经济跨越式发展的‘航空母舰\’！”

　　A 产业进园区 凸显集聚效应

　　5月6日，我们来到韩城市经济技术开发区。一座座标准化厂房已从昔日的荒地上拔地而起，投产企业机器的轰鸣声汇成了一首首交响曲，无不昭示着开发区的新貌。

　　设立韩城经济技术开发区是韩城市委、市政府调整产业结构、转变经济发展方式，打造新的经济增长极的重大战略举措。在这块110平方公里的土地上，集聚着数个先进装备制造、新能源、新材料、农副产品精深加工等产业，把企业集聚进园区后，各功能区效能大幅提升，产业特色更加凸显，产业规模更加庞大，形成了强大的产业集聚循环链，一个绿色、环保、生态的新型示范工业园区蓄势待发。这也是韩城市以整合促节约，内涵挖潜，破解土地节约集约利用的典范。

　　为了从源头避免企业圈地囤地、大手大脚用地，开发区采用提高用地门槛，并按“一次性规划、分期供地”的原则供地，提高用地单位节约集约用地意识。韩城腾龙陶瓷有限公司是韩城市“千亿新型环保陶瓷产业园区”建设的首个样板企业和标杆企业，首期工程占地340余亩，总投资6亿元，2015年正式建成2条年产2000万平方米高档陶瓷抛晶、抛釉砖系列产品生产线，年产值达8亿元。一期投资、投产验收合格后，再供应第二期土地。目前二期工程总投资28亿元，占地1200亩，2016年底正式投产，预计年产各种地砖7000万平方米，年产值可达30亿元。此外，还通过实行差别化的城镇土地使用税政策，做到“以税节地、以地控税”，倒逼用地企业主动节约集约用地。

　　为突破用地瓶颈，韩城市探索建立标准厂房建设的新工业用地模式，鼓励缺少资金但有发展潜力的中小企业入驻园区。对适合多层标准厂房生产的工业项目，鼓励其建设大体量、大跨度、大容量、高负载的多层标准厂房，多层标准厂房用地容积率可达到1.5以上，厂房层级可达到4层以上。对原有工业用地经批准后提高建筑容积率的，不再增收土地出让金，鼓励企业购买、租赁标准化厂房。标准化厂房七区项目规划占地近69亩，建设6.93万平方米的标准化厂房。我们在现场看到，多层高标准厂房井然有序，一家酒店已经开始营业，还有一家新型科技企业已经投产经营，其他的厂房正在装修等待企业入驻。

　　龙门镇是韩城市工业重镇，东临黄河，西依梁山，自古是大西北通往华北的要冲，素有“华北入陕第一镇”之称，是“大禹凿山导河，鲤鱼竞跃龙门”美丽传说发生之地。该镇驻有龙钢、龙门煤化、大唐韩城第二发电厂等大型企业，土地需求大幅增加，如果按照各自企业发展用地需求分别批地，韩城市压力巨大。因几家企业在业务上来往密切，在韩城市国土资源局的协调下，几家企业打通运输和输送通道，既节约了运输投入，又实现了快速供给保障，使企业的运转和效益大大提升。“作为一个老土地人，我来回几十次奔走各家企业，最终实现了几家企业的联合，能共用的共用，能打通的打通，至少节约土地350亩，现在看到这些通道的畅通，我感到十分自豪！”陕西龙门煤化工有限责任公司土地办主任刘朝利高兴地对我们说。

　　工业的集聚性用地，有效提升了土地节约集约利用效率，工业集中度达90%以上，实现了保发展和保“红线”的双赢。

　　B 盘活土地资源　优化城区结构

　　韩城的夜是多姿多彩的，新城充斥着现代文明的气息，灯火通明，而老城则显得更加婉约，昏黄的灯光伴着古老的院落，还有几十个各类主题的公园，让人留连忘返，美不胜收。此时此刻，距离城区5公里外的经济开发区，那里的夜晚在机器的轰鸣声中显得十分忙碌。

　　漫步在留芳健康主题公园，绿树成荫，花香四溢，谁也想不到这个美丽公园的前身是一个垃圾场污水沟。当地居民对此记忆深刻，原来从这里路过的时候都要捂住鼻子快速通过，没想到经过治理后成为居民休闲的好去处。这是韩城市利用闲置土地和废弃地改造城市的一个缩影。

　　韩城久芳花椒有限责任公司在新城桢州大街的繁华地带，占地26亩，年产值3000多万元。但是，经过几年发展后，公司想要扩大厂房面积，增加生产规模，提高经营收入，却面临着巨大的掣肘。为此，韩城市政府抛来了橄榄枝，邀请久芳花椒有限责任公司入驻位于芝阳镇的花椒产业园，同时退出城区中心的土地，由政府回购作为第三产业开发用地。入驻到花椒产业园的久芳花椒有限责任公司如今占地400余亩，投资达8亿元，年产值预计4亿元左右，迁出城市中心后，收益将翻10番。

　　位于韩城市城郊的金城办文庙村、新城办盘乐村等12个村是有名的城中村，长期以来占地面积大，环境卫生差，居民收入低。为了提升城市品位，彻底解决城中村布局分散、设施落后、环境脏乱的问题，韩城市启动了城中村棚户区改造工作。2013年至2016年，将12个城中村棚户区5256户城中村群众列入改造拆迁范围，新建安置房建筑总面积94.6万平方米，用地面积约690亩。拆迁旧村庄结束后可腾退出土地面积约2268亩，节约了土地指标，增加了储备土地面积，达到了土地的节约集约高效利用。目前金城办的东营村、晨钟村新城办的盘乐村已基本拆迁完毕，其余村组拆迁正在进行之中。在撤乡并镇过程中，闲置下来的学校、乡政府等办公用房用来改造成100多个幸福苑，供农村孤寡老人养老之用。此外，大力推进城镇化建设，将边远贫困山区及采煤沉陷区、工业污染区、水毁淹没区的群众进行集中安置，建成了10个万人社区和50个千人社区，安置居民15万余人。

　　为推进全域旅游城市建设，缓解停车压力，近年来，韩城市充分利用单位存量建设用地建设公共停车场（库），对部分低效国有用地采取政府回购方式予以回收建设地上地下公共停车场，对经认定属供而未用的闲置土地采取收回方式、对部分城中村集体名下的空闲土地采取征收方式规划建设公共停车场。目前已建设完成投入使用的正式停车场项目9个，盘活土地面积48.2亩，投资79900万元，已建成地上地下停车位1309个；建设临时停车场6个，盘活村集体空闲土地面积18.71亩，建成停车位322个，通过这一举措，盘活了城市规划区内存量土地资源，极大地缓解了停车压力，达到了政府、社会、民众共赢的目的。

　　C 差别化管理　破解指标之困

　　面对用地指标持续紧缩，一些企业极力想囤积土地以备发展之需，于是一些企业便想方设法要求批地。经过对全市土地的摸底排查，韩城市国土资源局做出研判：“求批地”的背后，是用地的“缺效率”。表面上看是指标之困，实质是发展方式之滞。

　　如何发挥土地资源配置对转变经济发展方式的导向作用？解铃还需系铃人。韩城市国土资源局决定从破解指标之困中找出路。

　　按照用地指标管理办法，任何项目落地前，由韩城市发改委负责召集招商、国土、住建等部门召开联席会议，对项目用地定额、投入产出、亩均税收等指标集体审议，原则上要求产值达到600万元/亩，投资强度达到200万元/亩。对于确需用地面积大、但分期建设的，由企业提出年度建设计划，经发改委批准后，国土局分批次征用、报批土地，真正使资金、用地计划、补充耕地按照全市项目进度合理分配使用，同时避免造成土地闲置和违法用地。针对存在的空闲土地，由住建局、发改委对超过两年未办理其他手续的项目，采取撤销原项目立项、原选址意见、原定点批复等部门文件方式处理，按照新的规划条件重新布局新的项目。同时，今后所有项目在进行初步选址前，必须以国土部门的意见为前提条件，任何单位和个人不得自行圈地，随意建设，避免圈而不建、批而未用的土地闲置浪费现象发生。对批而未动的建设用地，对企业征收土地闲置费，超过期限的将无偿收回国有建设用地使用权。

　　采用差别化土地政策，进一步优化土地要素配置，切实提高土地产出效益，支持培育发展新产业、新业态，确保优质项目落地。重点保障年度重大项目中的先进制造业和现代服务业等产业项目用地，实行有保有控的产业用地政策，对工业用地采取长期租赁、先租后让、租让结合、弹性出让等方式供应。并强化节约集约用地，健全新产业项目用地市场监管制度。在供应合同条款中明确约定规划条件、投资强度、开竣工时间、合同金额及缴纳方式、违约责任等，并定期开展合同履约情况巡查，跟踪项目用地开发利用进度。

　　为了切实加强各类建设项目用地的指标控制，对所有建设项目用地申请严格把关，用地项目申请坚决杜绝违反政策供地和超标准用地，积极吸收和借鉴外地成熟经验，大力推进节约集约新举措，持续提升土地利用效率。坚持把“落实节约优化战略，全面实行资源总量控制、供需双向调节、差别化管理”贯穿于土地利用计划安排的全过程，从严、从紧控制用地计划指标的分解，优先保障基础设施，社会公益等“必保用地”，向新兴产业、高技术、高附加值、低消耗、低排放的新产业、新工艺、新产品项目倾斜安排用地。此外，通过积极组织开展城乡建设用地增减挂钩试点和大力推进农村土地整治、存量建设用地盘活等，多渠道满足事关发展大局的项目用地需求。

　　用好一颗子，激活满盘棋。共同责任机制落实了，行政效率提高了，审批程序透明了，优质项目有效落地了，好地终于用到了“钢刃”上了，企业节地的积极性提高了……韩城市国土资源局党委书记、局长李锋感触很深：“过去好项目苦于没指标，常常失之交臂，现在只要项目过硬，我们就敢保证获得土地指标。这样，地方招商的门槛高了，政府谈判的信心足了，产业集聚、布局集中、用地集约的效果也会更加明显。”

　　土地节约集约的韩城经验，让50万韩城人民相信，他们感受到的不仅是GDP简单的数字的增长，更是沁人心脾的幸福与自豪！

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