第29个全国土地日 严格保护耕地节约集约用地

陕西省城乡融合发展新貌。

大荔县范家镇土地综合整治。

洛南县永久基本农田保护区。

秦岭生态保护调查。

三位一体保护耕地夯实粮食安全基础

从土地管理到国土资源管理，再到现在的自然资源管理，职能范围更大，使命责任更重，但对自然资源中最宝贵的耕地资源的保护却是始终不变的重中之重。在国家严格土地管理的背景下，陕西省坚守耕地保护红线不动摇，坚持保护、开发、节约并举，着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，以土地综合整治、耕地占补平衡、永久基本农田保护为主线，形成了耕地保护新局面。

土地整治，耕地保护的“金钥匙”

近年来，延安市安塞区通过建设高标准农田提质增效，同步调整产业结构，大力发展大棚蔬菜和瓜果种植，让不少外出打工的村民都回村重新拿起了农具。南泥湾旱地改水田项目的实施，使得水稻亩产翻了一番，再现了平川稻田绿、万顷碧波流的陕北好风光；富县的坡洼地平整后，种植实行机械化操作，上千亩玉米长势喜人，给村民增收带来希望……延安的这些变化，得益于省委省政府领导下，由自然资源部门主导实施、当地政府和干部群众共同参与推动的治沟造地土地整治工程，让千沟万壑逐步变成了良田。

省自然资源厅党组书记、厅长薛建兴介绍说，在中央大力支持下，陕西省在延安开展“治沟造地”，就是在传统淤地坝造地法的基础上，利用现代工程手段，集归田、疏渠、筑坝、护坡、修路、造林为一体，将昔日山沟沟里的地块小田并大田整治，配套灌排设施，造出集中连片、地势平坦、水肥条件好的高标准农田。作为陕西省首个国家级土地整治重大项目，延安治沟造地土地整治工程目前完成建设规模50.96万亩，新增耕地10余万亩，建成高标准农田面积30多万亩，整治后的耕地质量平均提升1—2个等级，累计增产粮食8.4万吨，耕地产能得到了明显提升。

占补平衡，耕地保护的“资源库”

2018年12月，咸阳、延安和商洛3市8个县的99个占补平衡项目完成建设任务，确认新增耕地面积1.8万亩，有效拓展了补充耕地空间，为进一步加快陕西省耕地占补平衡工作提供了实践支撑。综观全省，自国家实行耕地占补平衡政策以来，陕西省共完成补充耕地近200万亩，连续多年实现耕地占补平衡，在满足全省建设发展用地需求的同时，有效保护了耕地面积和耕地质量，为全省粮食多年丰收奠定了基础。

面对重点项目占用土地多、补充耕地需求大，而陕西省耕地后备资源严重不足，占补矛盾极为突出的现状，陕西省多方探索，实行省级易地统筹调剂，有效保障了建设项目占用耕地的补充需求。下一步，陕西省将进一步改进占补平衡管理模式。一是建立以数量为基础、产能为核心的占补平衡新机制，通过“算大账”方式，落实占一补一、占优补优、占水田补水田。二是完善指标统筹调剂机制，实行以县域平衡为主、市域调剂为辅、省级统筹保重点的占补平衡机制。三是规范指标调剂统筹价格，制定差别化的补充耕地指标调剂指导价，建立省级耕地保护补偿激励机制。四是严格耕地占补平衡监督管理和考核。

陕西省在严格控制成片未利用地开发的前提下，将土地综合整治、高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦及“旱改水、补改结合”等形式新增的耕地纳入占补平衡范围。对未纳入耕地保护范围的园地、残次林地等，统筹纳入土地整治范围，新增耕地用于占补平衡。陕西省还不断加大对经济薄弱地区耕地保护支持力度，允许扶贫开发工作重点县和国家集中连片特困地区的增减挂钩节余指标，按一定规模跨区域流转使用。优先安排经济薄弱地区提供的补充耕地指标跨区域统筹使用，充分发挥土地政策对脱贫攻坚的支持作用。

永久基本农田，耕地保护的“硬红线”

一直以来，陕西省坚持从不同层面全面强化永久基本农田保护管理。从政府层面看，耕地一直是“一把手”抓的“头等大事”，由省政府第一责任人与各市政府第一责任人签订耕地保护目标责任书，将耕地保有量、基本农田保护面积等主要指标，分解下达各市，层层落实目标责任，年末省考核办进行综合考核。同时，省政府严格建设用地审查，对不符合国家产业政策、用地标准的建设项目一律不予批准。从部门层面看，自然资源等部门不仅管控土地数量，而且还肩负起耕地质量提升和耕地生态优化，实现区域化耕地数量、质量和生态严格监管。从基层看，耕地管护和质量提升尽可能落实到最直接的利益相关者，制定以村级集体经济组织为主体的土地整治和耕地管护制度，让农户成为耕地管护的受益者。

截至目前，陕西省实有耕地面积为5974万亩，永久基本农田保护面积4595万亩。比规划确定的耕地保有量多保560万亩，比省政府确定的年度目标任务5804万亩多保170万亩，较好地完成了全省耕地保有量目标任务。

坚持质量标准推动“三调”攻坚

国土是自然之基、生态之源、生存之本。20.58万平方公里的三秦大地，拥有耕地、水域、林地、湿地等多种地类。在这片广袤的大地上，土地的利用情况如何？耕地数量、质量和构成情况是否良好？土地权属如何划分？眼下，一场“盘清全省自然资源家底”的大行动——第三次全国国土调查，正进入攻坚阶段。

截至6月22日，陕西省已接收了全部107个县（区）的调查成果。经初步检查,基本上做到了资料齐全，目前正在进行内业核查初查、复查阶段。其中，已完成73个县（区）的数据核查工作、63个县（区）的内业复查工作。同时，已向全国三调办提交15个县（区）的数据成果。其他县（区）的内业核查复查工作正在紧张有序推进当中。

早部署、抓落实

紧扣时间节点不放松

国家统一部署启动“三调”工作以来，陕西各地认真落实国务院和省委省政府的决策部署，迅速行动，早部署、抓落实，切实推进“三调”工作。

“‘三调’工作是一项系统性工程，工作面广、工作量大，对工作力量和工作能力是一项重大挑战。因此，立规矩、明制度是前提，规矩明确、制度清晰才能步调一致、不打乱仗。”省自然资源厅党组成员、副厅长兼省三调办主任卢勇对记者说。

2019年，全省“三调”工作全面转入实质性推进攻坚阶段，成为全省自然资源基础工作的重中之重。省三调办先后制作下发了68个重点县的城乡一体化调查底图，迅速有序完成省级互联网+核查监管一体化平台项目和核查队伍及监理单位招标工作，出台《陕西省第三次全国国土调查成果省级检查方案》，数据库建设和体现陕西特色的两个“专项调查”等省级重点项目均按照计划有序推进。

目前，陕西省按“时间服从质量”的要求，树立“天天都是决战，攻坚就是克难”的意识，争分夺秒、攻城拔寨，争取把各项工作朝前赶，为后期盘整成果留出空间。

集思广益、众志成城

打好“三调”攻坚组合拳

第三次全国国土调查的范围比前两次土地调查范围更广，与国土空间规划编制衔接最为紧密。“三调”重点是要查清各类自然资源在国土空间上的分布，摸清各类自然资源存续边界，解决标准不一、空间重叠的问题，支撑国土空间规划落地和国土用途管制。

相对于全国来说，陕西省的“三调”工作基础相对薄弱、信息化水平滞后。为确保按照时间节点，保质保量完成任务，陕西省出台了《陕西省第三次全国国土调查攻坚行动实施方案》，通过采取一系列措施，强化省市县三级联动，夯实各级责任，创新工作方法，集智聚力、攻坚克难，对标目标任务，打好“组合拳”，全方位、系统性加速统筹推进“三调”各项任务。

同时，为筑牢技术支撑，省三调办从省测绘局、长安大学等单位正式聘请42名不同领域专家组建“省级三调专家库”，为全省“三调”工作提供坚强的技术后盾。

依法依规、真实准确

保证调查成果高质量

调查数据的真实准确性是整个调查工作的生命，也是社会广泛关注的问题。陕西省按照国家和省委省政府统一部署，依法依规开展国土调查，尤其是将调查成果质量、调查数据真实准确作为牢不可破的工作底线。

为此，全省“三调”工作始终秉持“四个坚持”的调查原则，既“坚持目标定调，确保形成基础性调查成果；坚持数据立调，确保形成真实性调查成果；坚持科技强调，确保形成现代化调查成果；坚持质量兴调，确保形成高质量调查成果。”事实上，自开展“三调”以来，各级自然资源部门一直遵循这样的调查原则。

陕西省对数据真实精确的追求还体现在部署推进“三调”工作的各个环节中。省三调办成立督导检查组，实地检查调查成果质量，了解掌握调查进度。尤其在成果上报的关键阶段，陕西省持续不断进行巡回督导检查，紧盯调查进度慢、成果质量差的县（区），适时启动应急机制和约谈机制，加强管理，发现弄虚作假，严肃处理。同时，为了夯实工作责任，各市在抓好成果上报的同时，均建立了应急救助队伍，及时对辖区各县的“三调”工作进行评估，对进度较慢或成果质量较差的县，采取帮扶措施予以加强，确保全省所有县（区）在“三调”工作中不掉队。

目前的国土“三调”将查准查清查实全省自然资源家底，建立一本“明白账”，为今后开展耕地保护、建设用地审批、土地开发整理复垦、产业结构调整等提供第一手基础资料，为全面履行“两统一”职责奠定工作基础。确保“三调”成果的真实性，就是坚持国家立场，用数据说话，用事实说话，用科学的态度开展调查。将来有一天，哪里开犁种粮食，哪里打桩建房子，哪里禁止人为扰动、成就花鸟虫鱼的天堂……必将明明白白、清清楚楚。

让“寸土寸金”的理念深入人心落地见效

——陕西省不断加快创新节约集约用地步伐

近年来，不管城市发展的势头有多猛，经济建设的步伐有多快，陕西省始终不忘坚守节约集约用地意识，以工业和城镇建设节地为主攻方向，兼顾农村集体建设用地集约利用，主动担当、因地制宜、探索创新，让有限土地发挥出最大效益，让“寸土寸金”的土地理念深入人心、落地见效。

实行更严格的节约集约用地制度

2014年，陕西省出台了《节约集约用地实施细则（试行）》《陕西省关于切实加强土地管理全面提高土地利用效率的意见》等，以部门规章的形式对节约集约用地作出“制度性”约束。

陕西省严格用地标准，把报批建设用地单位由公顷（亩）修订为平方米，并对不同行业、不同地区实行差别化、精细化的项目用地管理；推广节约用地模式和技术，能进标准化厂房的企业不再单独批地供地，能建多层的绝不批建单层建筑用地；强化节约集约用地政策导向，通过提高取得成本、实行差别化税收政策等经济手段，倒逼企业节约集约用地；加快城镇闲置低效土地开发利用，提高存量建设用地的使用效率；鼓励盘活农村集体建设用地，支持农村集体经济组织有偿收回多余、空闲宅基地复垦利用，鼓励农民住宅向城镇、中心村和新型农村社区集中，提高农村建设用地效率。

“陕西省正处于加快转型与追赶超越的关键时期，工业化、城镇化、农业现代化的快速推进，对土地的需求持续高涨，加之陕西省人地矛盾突出，土地资源禀赋不高，土地资源有限，但消耗依然难以抑制、利用依然低效粗放，批而未供土地量大面广。只有实行更严格的节约集约用地制度，才能让全社会都时刻绷紧节约集约用地这根弦。”省自然资源厅副厅长张亚平对记者说。

节约集约用地已成为各地的

行动自觉

在关中平原，宝鸡市高端装备产业园区加大层高，提高楼面承载力，建成容积率达1.6的五层“高效厂房”，节约土地34%，最大限度提高了土地的利用效率。

在陕北高原，榆林市榆能横山煤电项目通过烟塔合一技术，不但降低了环境污染，而且节省了因使用烟气再热装置的占地面积。

在陕南山地，汉中市西乡县的车行景观廊桥，除提供完整的人、车通行的交通功能，行车道两边还拥有18米宽的附桥为商业街区，桥面二层为大空间通透建筑区，既不影响行洪，又合理利用了资源，在滩涂上整理出了62.1亩土地……

一枝一叶，寸土寸金。

陕西不断用工作实践诠释着这样的发展理念：节约集约用地是实现经济发展转型、推动新型城镇化健康发展、全面加强生态文明建设的必由之路。

2014年至2018年年底，全省累计盘活低效用地40万亩；2009年至2017年依法清理处置闲置土地3.39万亩，完成目标任务1.5万亩的226%。

节约集约促使存量土地释放生产力

目前，正处于加快转型与追赶超越关键时期的陕西省，工业化、城镇化、农业现代化的快速推进对土地需求持续高涨，保障发展与保护资源的矛盾日益突出，节约集约利用土地资源更是迫在眉睫。

政府的行动，就是最有力的动员。

2014年至2018年，陕西省组织开展了多轮次的节约集约用地专项督导，采取逐项核查、建账销号、季度通报、定期点评的办法，对全省审批的新增建设用地供应和利用状况进行实地督导，督促各地清理整改批而未供和土地闲置问题。截至2018年年底，全省已消化2009年至2015年批而未供土地14.6万亩，完成目标任务11.8万亩的123.7%。

资源有限，节约集约就是向存量土地要生产力。据统计，2013年、2014年、2015年、2016年和2017年，陕西省单位GDP建设用地下降幅度分别达到8.6%、6.5%、6.3%、5.9%和6.1%，单位新增固定资产投资新增建设用地消耗由2012年的1309亩/亿元下降到2017年的693亩/亿元，单位GDP和固定资产投资规模增长消耗的新增建设用地进一步降低，为顺利实现“十三五”中期目标奠定了良好基础。

本报通讯员焦育民慕颖莺高绍珩/文

照片由省自然资源厅提供

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