民生路径，通往幸福“下一站”——安徽民生领域深化改革线路图探析

本报记者 胡旭 冯珉 李跃波

悠悠万事，民生为大。

安徽是发展中的中部省份，也是人口大省。6900万人对更有保障、更加体面、更有尊严生活的期待，是一份份沉甸甸的重托。

2007年，安徽在全国创造性实施民生工程；2010年，率先推进基层医药卫生体制综合改革等一系列民生领域改革。集中有限财力，聚焦人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，从保基本到广覆盖，学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居等各项民生保障制度不断提标扩面。

随着经济增速进入换挡期、财政收支趋向紧平衡，面对人均GDP、人均财力均不及全国平均水平的基本省情，何以织牢民生保障安全网？

根本的答案是改革。靠改革释放发展红利、民生红利。

1月，安徽省委出台《关于贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革的意见》，对推进社会事业改革创新进行了全面部署。带着6900万份期待，民生领域的新一轮改革指向幸福“下一站”。

钱从哪来

民生领域的改革进程，是政府主导地位不断凸显、公共财政属性不断回归的过程。民生改革再出发，路径如何持续？

释放和增强社会活力，为民生改革注入“源头活水”线路图：

政府守住保障底线→促进人力资本增值、社会资本积累→社会个体各尽所能、社会活力加速释放→改善民生与经济发展良性互动

2003年，安徽省财政教育、社保、医疗三类民生支出占全部财政支出比重不足四成，2013年，全省财政民生支出占全部财政支出比重逾八成。

老唐的故事

来到石台县牯牛降风景区，人们都会陶醉于这里的静谧与安逸。唐然海住在景区入口处，但是5年前，青山绿水在他眼中都失去了色彩：儿子患上尿毒症，要花近40万元治疗。

老唐说，开始他打算放弃，但了解到新农合能报10万元，县里民政部门还能救助1万多元，他决定给儿子动手术。手术后，每年用药还要花6万多元，新农合能报销5万多元。 “虽然手术花掉了家里几乎所有的积蓄，但家里没被拖垮。 ”

老唐在困境中感受到的安全感，得益于“病有所医”保障标准的不断提高：安徽新农合筹资标准连续5年提高，今年省财政将为此补贴136亿元。财政在民生领域持续加大投入，带来了怎样的变化？

党的十四大之后，民生和社会领域改革悄然提速，基本养老保险和医疗保险制度、工伤保险制度、企业职工基本养老保险制度等逐步探索建立。受制于经济发展水平，当时更注重把对下岗职工等困难群体的“应保尽保”作为保障重点。

一些保障制度的设计是“给政策不投入”。比如，1995年出台的农村社会养老保险制度（“老农保”）规定：农民个人缴费为主、集体缴费为辅、国家政策扶持。由于安徽农村集体经济薄弱，实际上就是让农民自己掏钱买养老保险。

这是2003年的安徽省财政民生支出清单：当年全部财政支出506亿元，其中，社会保障支出102.7亿元，教育支出84.4亿元，医疗卫生支出仅7亿元。可见，财政对医疗卫生等民生领域的“欠账”之甚。

弥补“欠账”，从这一年开始提速。当年，新农合试点启动，2008年在全省实现全覆盖，所有农民都能报销医药费。 2007年起，安徽全面免除义务教育阶段学杂费，构建城乡义务教育经费保障机制，800多万学生不用缴学费了。 2009年启动新型农村社会养老保险试点，2011年启动城镇居民社会养老保险试点，到2012年实现全覆盖，无论是城市还是农村，60岁以上老年人都能领到养老金。通过保障性住房建设，46万户城市家庭住上条件更好的房子，30多万户农村家庭不用再住危房。通过就业促进工程，400多万人增长了就业技能，点亮了创业梦想。从仅锁定困难群体的“应保尽保”，到学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居方面努力实现“保基本、广覆盖”，是10多年来民生改革发展的主基调。这背后，是政府不断强化主导地位、公共财政属性不断回归。

这是2013年的安徽省财政民生支出清单：全年民生支出3487亿元，占全部支出的80.1%。其中，投入731.5亿元用于教育，530亿元用于就业和社会保障体系建设，359.9亿元支持医疗卫生体制改革，统筹116.2亿元推进保障性安居工程建设。

过去10年，财政收入持续多年保持20%以上的高速增长，为民生领域改革提供了有力支撑。但到了2013年，中央财政仅增长7.1%，安徽财政收入增长11.2%。经济增长放缓、财政收支进入相对的紧平衡状态，民生投入何以为继？

从唐然海一家人的身上可以找到部分答案。老唐儿子在体力、精力逐步恢复后，和朋友一起做生意挣钱养家。

见微知著。省财政厅副厅长陈军说，病有所医、学有所教等民生托底政策，都会促进人力资本增值。保障体系的完善也让人们更愿意花钱，2013年全省消费增幅全国第三。需求的持续扩张也创造出更多的创业机会，2013年，全省新增民营企业5万户、新增个体工商户近16万户。过去用来“自保”的闲钱变成了创业资本。

社会个体各尽所能、各展其长，社会活力加速释放，经济发展和改善民生就会实现良性互动，从而为民生领域持续深化改革、守好民生保障的公平底线注入“源头活水”。这，是决定民生领域改革航向的根本性“线路图”。

事由谁办

民生工程用项目化手段、工程化措施调动了各级政府保障和改善民生的积极性。民生改革再出发，如何摆脱“下级依赖上级”惯性？

强化各级政府民生保障能力线路图：

建立事权和支出责任相适应的制度→各级政府承担区域内相应的公共服务事权→构建保障和改善民生的常态化、长效化体制机制

从2007年到2013年，通过滚动实施40余项民生工程，全省共投入近2500亿元，初步构建起政府主导的基本公共服务均等化体系。

小陈的故事

“遇到下雨天还能打乒乓球。 ”如今，这是东至县张溪镇中心小学502班陈洋小同学最高兴的事。

（上接1版）

一年前的东至县张溪镇中心小学，是人们印象中的那种农村小学的样子：简易的教学楼、土操场、水泥乒乓球台……去年9月份，新校区启用后，配备多媒体教学设备的教室、塑胶的标准化操场，阅览室、实验室等一应俱全。 “孩子们的视野拓宽了，各方面能力都得到锻炼和加强，在市里的作文竞赛中还获得了三等奖。 ”校长章光耀敏感地捕捉到孩子们身上的变化。

池州市民生办主任程保东说，张溪镇地处山区、圩区结合部，是东至县面积最大、人口最多的乡镇之一。东至县整合了校安工程等多项省级民生工程的资金并按比例进行配套，投资了1500万元建设了这个新校区，让500多名农村孩子可以在城市化的校园环境中学习。

市、县（区）政府直面城乡差异、贴近群众需求，在推动公共服务均等化进程中如何挑“大梁”？

2007年，安徽在全国创新性地实施“民生工程”，从当年的12项逐步扩充至目前的33项，迄今已经滚动实施40多项民生工程。民生工程的实施，顺应了中央加大民生领域转移支付力度的大势。创新在于，省级政府主动强化公共服务职能，加强对民生领域统筹、谋划、推动，摆脱了“财权上收、事权下移”可能会对民生改革发展造成的延宕。

民生工程通过项目化、工程化举措，强化了省级政府支出责任和地方政府的事权责任，采取了目标管理等绩效考核手段，建立起竞争性的评价机制，调动了各地政府保障和改善民生的积极性。安徽免除义务教育学杂费、新农合、城乡居民社会养老保险制度全覆盖等民生改革均以快于全国的进度顺利实施，初步建立覆盖城乡的基本公共服务体系。

随着民生工程的推进，部分项目实施过程中，“下级依赖上级”，建设、管理、维护都指望省级政府包揽的“等、靠、要”心态有所强化。同时，民生工程项目的选择也难以完全避免部门利益干扰，部分项目脱离群众需求。来自池州农村的人大代表徐秀莲直言，部分农村的电影放映现场，只有放映员与陪同村干部两个人观看。

市、县级政府更加熟悉区域内公共服务体系均等化的“短板”所在。随着财力改善，他们也主动强化公共服务保障能力。2012年，安徽全省各市、县（市、区）自定实施民生工程212项，涉及生活保障、公共教育、医疗卫生、生态环保等各项公共服务，累计投资83.2亿元。

“今年，铜陵市将大气污染防治作为一号民生工程，这是从老工业城市的实际和群众最迫切的要求出发的。 ”铜陵市财政局局长黄宝林说，市、县级政府可以更加直接从群众需求出发，确立改善民生的重点方向。

“区域性公共服务作为地方事权，中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担”，这是党的十八届三中全会明确的改革方向。安徽省委明确提出，研究建立省市县事权与支出责任相适应的制度。

通过安排转移支付向市县政府委托部分公共服务事权的支出责任，将成为强化各级政府，特别是基层政府公共服务保障能力的突破方向。

向谁倾斜

安徽超过3500万人生活在农村，民生保障难点在基层。民生改革再出发，公共服务资源的“短板”如何拉长？

民生保障“强基层、建机制”线路图：

公共财政投入、公共服务资源配置向基层倾斜→统筹、整合公共服务设施网络建设，健全管理运行的长效机制→推动公共服务供给与群众需求有效对接→以公共服务资源效用最大化推动公共服务均等化

2013年7月，安徽启动建设农民文化乐园试点。今年省级试点将增至100个，覆盖16个市。

老陈的故事

淮北市相山区郭王村村民陈美英说，今年的春节比往年过得热闹。村里新建了农民文化乐园，办起了农民春晚和农民运动会。以前，这些都是城里人玩的，与自己离得很远。

热热闹闹过个年，也就让大家对新的一年有了更多盼头。陈美英说，村里的农家书屋也要常逛逛，“肚子里墨水多了，外出打工，更有底气”。

老百姓要富“口袋”，更要富“脑袋”。乡亲们对基本公共服务的需求是多样化的，这种日益增长的需求如何更好地满足？

文化公共服务均等化，一直是推进城乡基本公共服务均等化的难点所在。难点就在基层、在农村。

2007年之后，乡镇综合文化站、广播电视“村村通”、农家书屋等文化惠民工程相继被纳入全省“民生工程”。 2012年，文化信息资源共享和乡镇综合文化站、农家书屋三项文化惠民工程实现全覆盖。各项文化公共服务设施的相继建成，体现了财力分配、公共服务资源配置向基层倾斜的理念。但很快就面临如何“物尽其用”、最大化地发挥效用的难题。

党的十八届三中全会提出，统筹公共文化服务设施网络建设，建设综合性文化服务中心。去年7月，安徽开始试点建设农民文化乐园，与这一部署高度契合。

农民文化乐园在服务模式上，引入“按需采购”机制，推动文化惠民项目和文化需求有效对接，包括保证每个中心村一年有一场正规文艺演出，开展农村公共图书服务一体化建设试点，让基层群众常看新书好书等等。这种模式就是要推动文化惠民项目和文化需求有效对接，逐步把公共文化服务的选择权和评价权交给老百姓自己“定夺”。

这项试点还着力解决公共文化设施 “重建轻管”、“重硬件轻运行”的问题。每个农民文化乐园至少配备1名管理人员，建设宣讲员队伍、群众文化辅导员队伍和志愿者队伍，构建政府主导与社会参与相统筹、专职队伍与兼职人员相结合、常“送”文化与深“种”文化相补充的运行机制。

在公共文化服务投入机制上，农民文化乐园建设设计了政府主导、社会力量参与的开放性架构：在用好每个行政村每年1万元农村文化专项补助资金的同时，鼓励引导社会资本参与，多渠道解决建设和运转经费。

农民文化乐园建设试点，探索的是一条“强基层、建机制”的基本公共服务资源配置路径。

通过实施民生工程，安徽省一直致力推动公共财政、公共服务资源配置向“三农”领域、困难地区和弱势群体倾斜。民生工程中的涉农项目累计投入资金占民生工程总投入超过80%，基本公共服务向农村延伸的格局加速形成。

大批公共服务设施陆续建成，也遇到文化惠民工程类似的困扰：农村饮水安全工程水质安全、农村垃圾处理、公路“村村通”、乡镇卫生院和村卫生室运行等，如何构建常态化运行、管理、养护机制，已经成为备受关注的热点。

农民文化乐园建设试点的启发性意义在于，只有探索更加科学的体制机制，把基层公共服务设施整合成顺利运转的服务网络，才能发挥好民生项目的载体作用，促进基本公共服务标准化、均等化。

如何共享

安徽外出就业人群接近1200万人，流动中的人群最需要保障也最难保障。民生改革再出发，如何让“保障随人走”？

构建适应流动性的保障体系线路图：

整合城乡社会保障体系→完善社会保险关系转移接续政策→提高社会保险统筹层次→建立更加公平更可持续的社会保障制度

2013年，安徽有20多个新农合统筹地区与徐州、南京、武汉等地40余家医疗机构签订新农合即时结报服务协议。

老张的故事

张小林说，人一过了50岁，就会经常想到退休的事。他纠结的是，以后在合肥退休，还是在四川绵阳退休。

张小林是绵阳人，因为长虹并购美菱而进入合肥美菱工作，现在担任行政人事部部长。 “按照现况，我在合肥退休，可以领到更高的养老金，但是医保、养老保险等各项社保关系都得留在合肥。退休后回绵阳生活，就要每年跑过来年审，看病也得在这边看才能顺利报销。 ”说到这里，他有些无奈。

国务院新近出台的《建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，迈出了张小林们期待的关键一步。保障关系的顺利转移接续，难在何处？

社会统筹和个人账户相结合，是我国基本养老保险制度设计。合肥经开区人事劳动局局长刘干介绍，合肥经开区的企业每个月为每位职工缴纳的养老保险为713.4元，职工个人缴纳253.55元。数字很可观，但个人的养老账户是空账，必须到退休后才能领取，领取的标准并不与缴费标准挂钩，而是与退休地的平均工资水平挂钩。

正是这种制度设计，让张小林感到困惑。他困惑的不仅是自己，作为企业行政人事部长，他目睹了企业很多员工弃保、退保。合肥美菱的一线工人中有很多农民工，很多人已经在老家参加农村居民养老保险和新农合，到企业务工后，无论是企业还是他们个人，还要缴纳社保费。因为是空账户，很多人离开企业后，缴费形成的账户也不愿认领。

目前，安徽全省有1200万人在外务工，省内300多万人，省外800多万人。尽管国务院已经决定建立统一的城乡居民基本养老保险制度，但打破区域差别、城乡差别、身份差别造成的民生保障制度封闭化、碎片化，仍然任重道远。

作为人力资源流动的大省，安徽更有着构建增强公平性、适应流动性、保证持续性的民生保障体系的强烈愿望。

省委已经明确，整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度。省内部分地区已经先行试点，石台县新农合管理中心主任洪儒说，石台县城镇人口少，城镇居民医保已经全部纳入新农合并轨运行。城镇化水平较高的铜陵县则把新农合纳入城镇居民医保体系。路径各有不同，但都主动跨越城乡、部门利益的隔阂，构建更加公平的保障体系。

公平的目的是共享。共享的前提，就是社会保险关系能够随着人走，在不同区域顺利接续。统筹城乡和异地就医结算是接续政策的重点。 2010年底，安徽省启动新农合省内异地结算，2011年底在全省范围内推开。 2013年实现城镇居民医保异地即时结算。

跨省间异地即时结算“破冰”艰难。尽管有20多个地方与外省城市“点对点”进行了尝试，但横亘在眼前的，是区域间保障水平、医疗资源等方面的差距。省新农合管理办公室主任夏北海说，一旦实现跨省即时结报，到北京、上海等大城市看病的比例会增加，医疗费用更高，将对新农合基金的安全性产生冲击。

根据保险的大数法则，化解保险基金支付风险的路径就是要提高统筹层次，以更高层次的社会统筹来更有效地利用社会保障资金，提高保障水平，保证社会保障体系的持续性。

党的十八届三中全会明确提出，完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制，实现基础养老金全国统筹。今年的安徽省政府工作报告明确提出，提高各项社会保险统筹层次。

所有在外打拼安徽人，都期待着享受更加公平更可持续的社会保障制度。这一天，正在一步步地走来。

钱怎么花

政府加大投入，加快公共服务回归公益性步伐。民生改革再出发，能否顺利实现“花钱不养人”，把该由社会办的事交给社会？

构建丰富优质便捷的公共服务供给体系线路图：

政府保基本、强化公益性→政府主导与引入市场机制相结合→积极培育各类公共服务社会力量，推广政府购买服务→建立高效合理的公共服务资源配置和供给体系

合肥经开区通过公建民营等形式办起了20多所普惠制幼儿园，政府一年的奖补资金为900万元。而这些钱只够办2所公办幼儿园。

小何的故事

两年前，何水红被安医大二附院派往合肥经开区莲花社区卫生服务中心当主任。她说，自己本来就瘦，现在更瘦了。

“压力太大了。 ”她说，为了让社区百姓愿意来看一些小病，接受康复性治疗，不要都往大医院跑，花了很多心思，包括让医务人员与300多户社区家庭签约提供“家庭医生”服务，开设中医特色专科，邀请大医院专家定期坐诊等等。去年中心服务人次达到5万人次。凭不断增加的业务量，可以获得政府在公共医疗卫生服务、诊疗费等方面的更多的补贴，医务人员也可以多干活、多拿钱。

调动医务人员积极性是深化医改的难题，政府如何解题？

2010年9月，安徽全面推开基层医药卫生体制改革，2012年12月15日，县级公立医院改革全面铺开。围绕调动医务人员积极性，医改方案不断完善，明确规定县级医院人员经费支出占总支出的比例原则上不低于35%，增加诊察、护理、手术费用等等。

合肥经开区的探索是，政府承担起构建公共卫生服务体系的投入责任，但不主办基层医疗机构。通过提供场地等硬件支持，引进几家大医院来办社区卫生服务中心，再按医改政策规定给予相应补贴。

“我们做的其实就是政府购买服务。 ”合肥经开区社会发展局局长李应天说，政府只掏钱，但不养人养机构，医疗机构自身会制订好医务人员激励方案。目前，各社区卫生服务中心的服务人次都有明显增加，今后还打算继续引入大医院来办社区卫生服务机构。

安徽省政府已经明确，把基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生等基本公共服务事项都纳入政府购买服务范畴。但这一制度设计真正“落地”，还得要培育各类提供公共服务的社会力量。

铜陵市铜庄老年公寓在当地很有名气，公寓的42张床位常年都住满老人。陶爱国负责老年公寓的经营，她说公寓采取的是民办公助模式，政府免租金并且每年提供一次性床位补贴，她再向老人收取一定的费用。 “如果政府能提供更大的场地，我有信心再办一家规模更大、更受欢迎的老年公寓。 ”

她的期待，与全省建立社会化养老服务体系的大方向是一致的。省委明确，将通过民办公助、公建民营、贷款贴息、以奖代补等方式，引导民间资本参与社会化养老服务。通过这些“边培育、边购买”的方式，会有一批铜庄公寓这样的专业化社会养老力量迅速成长起来。公共服务资源供给不足，正是医疗、教育等领域屡屡被“吐槽”的根源。合肥经开区普惠制幼儿园“少花钱、多办事”的探索表明，把社会能办好的事交给社会力量办，将显著提升公共服务资源配置和供给效率。

党的十八届三中全会明确提出了 “推广政府购买服务”、“鼓励社会办医”等改革举措，人们因此更加期待，社会力量能尽快成长壮大，在医疗、教育等领域提供更加丰富优质便捷的公共服务。

我们的生活，几乎每一天都离不开这些领域。你幸福吗？答案往往也取决于这些领域。

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