关于“一把手”岗位廉政风险防范研究

党的十九大报告提出坚持全面从严治党，要继续抓住“关键少数”。切实加强对“一把手”监督，是深入推进反腐倡廉的一项重要工作，也是落实从严治党的必然要求。

一、近年来党政“一把手”违纪案件的特点分析

（一）“一把手”腐败问题的涉案比例越来越高、涉案金额越来越大。据中纪委网站数据显示，从2012年到2016年通报的典型案例中，其中“一把手”占62.7%。同时“一把手”腐败问题涉案金额巨大。

（二）“一把手”违纪案件中的主体呈显团体化、家族化。在“一把手”违纪案件中，腐败主体由个人向团体发展，形成窝案、串案、案中案等现象明显增多。腐败团体人员构成主要分两类：一类是由体制内公职人员构成。另一类以“一把手”为核心，以其家庭成员或特殊利益关系人为主体进行违纪违法活动，也是呈逐年上升趋势。

（三）“一把手”违纪违法行为主要表现为“权钱交易”和“权色交易”。所涉及的社会领域越来越广泛，但作案主要还是集中在单位重大决策、重大项目审批、重要人事任免、大额财务资金开支（三重一大）等方面。

（四）“一把手”违纪案件中采用手段越来越隐蔽和高智商化，往往利用“合法”程序、“合理”议事规则加以掩饰。“一把手”对自己职务分管范围的情况熟悉，深知本单位、本行业管理机制中的漏洞，能将以权谋私的行为做的越来越隐蔽，规避党纪国法监管的手段越来越高明，导致查处难度越来越大。

（五）“一把手”违纪行为具有明显时段性。一个是发生在元旦、春节、中秋、“十一”等重大节假日期间；另一个是发生在以“一把手”为核心的大家庭发生婚丧嫁娶、子女升学、职务晋升和乔迁新居等事宜期间。

（六）“一把手”放松学习，导致心态失衡。如果学习跟不上，放松世界观改造，内心会抱怨自己做了这么多贡献，与自己服务的商人和企业老板相比，获得报酬真是太少了，认为组织亏欠自己太多，吃点、喝点、收点算不了什么，就当对自己的一种补偿。

二、铜陵市开展行政“一把手”廉政风险防控试点的经验

近年来，铜陵市在推进行政“一把手”廉政风险防控上做了一些积极有益的探索。一是明确单位“一把手”工作职责，制定“一把手”权力清单。解决单位“一把手”哪些能干，哪些不能干。二是对单位“三重一大”事项进行细化，明确到底哪些是属于“三重一大”事项的决策范围，是需要经过“三重一大”议事规则，进行集体研究决定的。三是对单位“三重一大”事项的决策过程中，可能出现的风险点进行精准防控。四是强化对单位“一把手”权力运行监督及责任追究。

三、从权力运行的角度分析“一把手”监督难在何处

（一）深受中国封建传统文化的影响。中国有几千年的封建文化传统，“一把手”搞“一言堂”有深厚的社会基础。

（二）“一把手”所处位置决定其难以监管。“一把手”往往集人事权、财权、事权于一身，所以单位没有人愿意跟“一把手”作对，怕损害自己的切身利益。

（三）单位民主决策制度还不够完善。一是民主决策不规范。什么是重大决策？没有细化标准，其标准往往由“一把手”说了算，集体研究结果也是“一把手”最终拍板。二是领导班子内部没有形成良性的相互批评的氛围，助长了“一把手”的专断。三是党务政务公开没有实质内容，群众也就无法进行监督。

（四）对“一把手”各种监督没有发挥应有功效。目前对“一把手”监督有党的监督、人大监督、政协监督、行政监督、群众监督、社会舆论监督等，但每种监督都存在自身不足，又各自为政，相互之间没有建立起无缝对接机制，从而影响监督的整体效果。

四、对“一把手”权力运行监督的对策建议

（一）明确“一把手”职权边界，构建合理的分权制约机制。首先，制定“一把手”的权力清单。“一把手”能做什么，不能做什么，应当有明晰的权力边界。其次，合理科学分权。对单位领导班子权力进行“分权”，并且班子成员权力内容也必须是明确的，边界也是清楚的，这样才能有效解决“一把手”越位用权的问题。其次，规范“一把手”权力运行的程序。要将形式化程序转化为实质性程序，而且要在一定的范围公布决策的过程与结果，以增强权力运行的透明度。第四，强化集体领导的负责制，形成“副职分管、正职监管、集体领导、民主决策”的权力制衡机制。

（二）强化“一把手”用权重点领域的监管，推行权力公开透明运行。必须围绕“一把手”行使“用人、用钱、决策、审批”等领域的权力，进行重点监管。一是建立选人用人失察失责追究“一把手”责任制度。二是建立“一把手”违规干预重大事项决策记录上报制度。三是严格贯彻民主集中制。对单位涉及“三重一大”决策必须集体研究；班子会议集体研究工作，班子每位成员应明确表达意见，形成书面会议纪要，全程留痕迹。

（三）积极探索建立“一把手”权力规范运行预警机制。一是通过各种媒介加强预警信息收集。二是加强预警信息员队伍建设。三是预警信息运用。纪检监察部门和组织部门要定期对收集到的预警信息进行梳理归类，充分运用“大数据”进行分析研判，及时开展警示提醒和防范性控制。

（四）强化审计部门对“一把手”权力的监督。一是审计部门要重点审计“一把手”是否存在挪用专项资金、资金损失浪费、国家资产贱卖、违规担保、违规垫资、违规批项目、决策失误、擅自减免税费、滥发钱物等现象。二是拓展对“一把手”经济审计的外延和内涵，从关注直接获取利益转向间接获取利益。三是“一把手”经济审计要关口前移，将离任审计为主改变为任内审计为主。

（五）整合多种监督方式，确保在“一把手”权力行使的每个阶段都能得到有效监管。一是强化上级党委的监督。上级党委巡察机构通过定期开展的常规巡察，应将“一把手”作为巡察重点对象。二是加强人大机关的监督。可引进听证、质询等机制，加大对“一把手”立法监督。三是加强纪检监察部门的监督。根据掌握的问题线索，通过谈话函询方式对“一把手”警示提醒，以达到红脸、出汗目的。四加强同级党委和职工群众的监督。“一把手”应带头在本单位民主生活会上把群众举报、上级党委巡视巡察反馈、组织函询谈话的问题情况说清楚，主动接受同级党内监督。“一把手”还要在其单位职工大会上作述廉述职报告，接受群众监督。五是派驻纪检监察组重点盯“一把手”，要将“一把手”履行管党治党责任、选人用人、廉洁自律等情况作为监督重点。

（六）建立健全涉及“一把手”重大事项公开制度。这主要涉及两个方面：一是在单位工作中做出的重大事项决策要及时向上级组织报告，在一定范围内公开。二是对个人有关事项既要及时向上级组织报告，也要在一定范围内进行公开。

（七）强化对“一把手”廉政勤政教育。定期安排单位“一把手”参加党校、行政学院、上级部门举办的各类廉政教育专题培训，提高他们廉洁从政意识、自觉接受监督意识，依法、依纪、依规履行好“一把手”职责。

（课题组成员：陈已春包家林汪玉田）

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