行政公益诉讼诉前检察建议的定位与功能实现 武山县人民检察院党组书记、检察长 张敬阳

检察机关提起公益诉讼制度,具有优化检察监督职能、加强公共利益保护和促进法治政府建设等重大意义。公益诉讼能否取得实质性成果,关键在于基层检察机关是不是充分发挥出了诉前检察建议的作用。目前,我院通过发出高质量的诉前检察建议,办理了一批法律效果和社会效果均良好的案件。部分案件作为典型案例收录到省、市院编撰的资料中。我们将继续总结经验,充分发挥诉前检察建议的功能,用最少的司法资源取得最多的履职效果。

一、行政公益诉讼诉前检察建议的定位

诉前程序的设立是检察机关提起行政公益诉讼与一般行政诉讼最本质的区别,检察机关利用诉前程序甄别行政机关的履职情况,将案件分流处理,既节约了司法资源,又提高了工作效率。通常,检察建议是检察机关为促进法律正确实施、在履行法律监督职能过程中结合执法办案,建议有关单位完善制度、正确实施法律法规的文书。而在行政公益诉讼领域,诉前检察建议是一种证据,兼具程序性意义和实体性意义。程序性意义在于诉前检察建议用以证明案件是否经过了诉前程序,不经过诉前程序则不能直接提起行政公益诉讼；实体性意义在于诉前检察建议用以证明行政机关的履职是否已达到了建议的要求,建议的内容往往决定了后续诉讼阶段检察机关的诉讼主张。

二、行政公益诉讼诉前检察建议的功能

检察机关提起行政公益诉讼的目的在于弥补行政权失范时的公益保护,首先具有补救性、其次才是惩罚性。因此,行政公益诉讼的价值更在于立而不用,即通过公益诉讼的威慑性,促使行政执法刚性化。这体现在检察机关立足宪法行使检察监督权,通过诉前检察建议,对具有潜在危险性的行为或已经发生的损害公益的行为督促行政机关立即制止,并监督其整改。若行政机关的履职效果在法定期限内仍然不佳,才可运用诉讼的手段进行监督。另外,诉前检察建议的功能还在于系统地向社会大众宣传保护公益的意义和公益诉讼所具有的效能,以问题为导向,传播“社会化预防”的理念。

三、如何充分发挥诉前检察建议的功效

(一)高标准要求诉前检察建议质量。从实践中来看,诉前检察建议本身内容针对性不强、可操作性不强,导致行政机关无所适从的情况时有发生。诉前检察建议在诉讼启动前实质上是一种非诉监督,势必会存在刚性不足的弱点。要想发挥出其该有的效力,在很大程度上依赖于监督对象的接受程度。只有高标准要求诉前检察建议的质量,让被监督对象对检察建议的内容心服口服,才能够使我们的工作圆满完成。例如,我院每一个案件诉前检察建议的发出都会经过层层把关、分析研判。在没有确实的证据和找准法律依据前,不滥发、不凑数。尤其是针对建议要求这一部分,我们会走一步、想三步,精心设计问题,切中要害,换被动为主动,切实让行政机关重视起来、行动起来。

(二)积极与行政机关沟通实现多赢、共赢。实践中,办案人常常会存在这样一个误区,那就是检察建议发出后的两个月回复期限内就全都是行政机关的事了,我们只要抱着等、靠的心态就行了。这样做往往会导致回复期届满后行政机关没有回复或者整改措施达不到要求,即使最后顺利提起行政公益诉讼,效果也不是很理想。时间就是一切,公益保护就是战场。某些破坏公益的行为如果不及时制止,其所产生的损害后果将是不可逆的。检察机关与行政机关的关系并不对立,我们迫切希望保护公益的目的是一致的。因此,办案人要破除这种思维定势,注重与监督对象沟通、协作,同时强化跟踪问效,紧盯诉前检察建议发出后行政机关的履职情况,力争实现多赢、共赢。今年我院通过诉前程序监督的方式办结的案件占到了所办案件总数的90%,大大加强了保护公益的时效性。

(三)善于借力形成合力扩大公益诉讼影响面。保护公益绝不能是检察机关单打独斗,而应形成全社会共同关注、共同负责的局面。我们要善于借力,形成打击破坏公益的合力。一是注重检察机关内设机构的相互配合。打破部门之间界限,实行民行、公诉、侦监三部门并行。利用各部门特有的属性,让专业的人干专业的事情,解决公益诉讼案件办理中的专业难题。让熟悉侦监业务的检察官提前介入因破坏公益涉嫌刑事犯罪的案件固定证据、梳理线索；让熟悉公诉业务的检察官深入挖掘破坏公益的刑事案件背后的成因；让既熟悉公诉业务又熟悉民行业务的检察官直接面对交叉问题。二是注重创新公益诉讼宣传方式,充分利用自媒体、新媒体,联合传统媒体,扩大公益诉讼影响力。例如,邀请电视台对检察机关公益诉讼职能全方位的进行报道,不断提高人民群众对公益诉讼的认知度,为相关线索收集打下群众基础。三是注重公益诉讼工作推进的请示报告。就提起公益诉讼工作中遇到的新情况和新问题,及时向市院公益诉讼领导小组办公室汇报,获得上级部门对我们的办案指导；就公益诉讼的新进展、新成果定期向党委、人大进行汇报,努力取得地方党委、政府的支持。

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