70年来国家治理模式的转型与走向

李军娟

新中国成立70年以来,中国共产党完成了新民主主义革命的任务,客观上已经从一个领导人民进行武装斗争夺取政权的“革命党”,上升为掌握国家政权、全面领导社会主义各项事业的“执政党”。这为中国共产党真正开展国家政权建设、建章立制奠定了历史性前提,也为形成一种稳定和常态的党与国家政权关系构建了基础。从新中国成立70年以来的历史看,党、人民与法治是构成我国国家治理体系的三个核心结构要素,三者能否有效发挥其作用并实现功能耦合,在根本上决定了国家治理的客观效果。改革开放以来,我们国家的治理模式经历了复杂的调整与变迁,这在根本上决定了我国国家治理的未来历史走向。

70年以来国家治理

模式的深刻转型

(一)基于实现人民当家作主的政治价值导向所形成的党领导下的群众动员模式

从新中国成立70年以来的历史来看,国家的治理结构经历了一个从失衡到矫正的发展过程。新中国成立以后到改革之前,国家治理主要体现为基于实现人民当家作主的政治价值导向所形成的党领导下的群众动员模式。在国家政治、经济和文化生活中,人民主体地位都得到了充分显现。党通过动员群众所形成的巨大能量,对于国家治理产生了深刻影响。

尽管群众动员的国家治理模式在经济政治层面产生了诸多积极影响,但是在实践中,群众动员所形成的政治运动最终走向了极端,大规模群众动员逐渐脱离了法治规范,并带来了社会失序与政治紊乱的灾难性后果,缺乏法治规范的群众动员也必然使人民主体性作用的发挥在现实中逐渐异化。同时,民主与法治的失调也严重冲击了党的领导的科学性与规范性,党内生活的不正常使民主决策难以为继。因此,这一时期的国家治理结构呈现为一种失衡状态,即国家治理体系中的三个结构要素:党、人民与法治各自功能的异化与关系失调。国家治理结构的失衡最终导致了以“文化大革命”爆发为标志的国家治理危机。

(二)依法治国成为党带领人民治理国家的基本方略

改革开放以后,国家开始寻求一种与之相区别的国家治理新模式。邓小平提出民主制度化的问题,要使“制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变”,到党的十五大正式提出建设社会主义法治国家的目标,依法治国成为党带领人民治理国家的基本方略。“依法治国,就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变。”可见,改革开放以后,党的领导之下完善法律与制度成为国家治理的一条主线。

(三)法治建设不断推进,国家制度体系不断完善,国家治理进入规范化轨道

改革以来,国家治理模式实现了深刻转型,法治基础上的制度构建成为规范社会政治生活的新模式,但这一国家治理模式的有效性仍然取决于国家治理结构诸要素的关系协调与功能平衡。在此意义上,应从国家治理的动态视野去审视制度构建的价值及其局限性,从国家治理结构的平衡性出发寻求治理难题的破解之道。显然,当前国家治理体系的完善应更加着重人民主体性作用的彰显,以形成党的领导、人民主体性与法律制度规范的良性互动。

党的十八大以来,中央先后提出全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党等战略举措。“四个全面”战略布局的核心命题在于实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,只有让人民主体性力量的发挥与法治规范作用协调体现于党的领导过程,才能为国家治理体系与治理能力的现代化奠定良好基础。

党的领导人民当家作主

和依法治国的有机统一

是国家治理逻辑的历史走向

(一)党的领导是国家治理体系的核心,党的领导核心作用的发挥是完善国家治理体系、提升国家治理能力的关键

改革开放以来,随着以经济建设为中心的国家战略决策的实施,党的工作重心也逐渐转向经济层面,党的各级干部越来越专注于招商引资等经济事务,却有意无意地忽略了党务工作。党的群众路线是党的生命线,群众路线在实践中的贯彻实施,对于党的执政安全具有根本意义。党性与人民性是统一的,当前党的领导更加充分地体现出人民性的特质。如何在新的时代条件下做好群众工作,实现党的工作从群众中来,到群众中去,在深入群众中获取治国理政的智慧和力量,在密切联系群众中不断增强人民对党的认同感,这无疑是提高党的国家治理能力、维护党的执政安全的根本课题。

(二)转变党的执政方式是提高国家治理能力的必然要求

党的十五大以来,依法治国成为我们党带领人民治国理政的基本方略。但是,对于我们这个有着漫长“人治”历史传统的国家来说,实现党的领导方式的法治转型,必然要经历一个艰难而长期的过程。法治转型不仅表现为法律权威的确立及其实践,还表现为一种新的文化精神和意识的确立。制度的确立可以在相对短的时间内实现,而实践中制度权威的塑造和法治精神的培育则不可能一蹴而就。

党的十六大报告在阐述改革与完善党的领导方式和执政方式问题时,首次提出“改革和完善党的领导方式和执政方式,坚持依法执政”的重要命题。这是“依法执政”一词是在党的重大文件中第一次醒目出现,意味着“依法执政”理念在党内获得了普遍认同。依法执政是新的历史条件下党执政的基本方式,是党实现由“革命党”思维向“执政党”思维转变的重要方面,是党执政所拥有的政治资源和所依赖的社会资源深刻变化的必然结果,也是对传统执政思维与执政方式进行深刻反思的经验总结。党的十七大继续强调“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平,保证党领导人民有效治理国家。”这对党依法执政提出了更全面、更系统的要求,意味着依法执政被确定为提升党执政能力的一个重要目标。

(三)法治建设应在反映人民意志、维护人民利益方面体现出更为显著的实效性

作为社会主义国家的法治建设,在实践中应坚持党性与人民性的统一。法律的制定应在党的领导之下凝聚并反映人民的意志,法律的实施应以切实维护人民利益为其价值导向。但从实践来看,我们国家的法治建设在体现党性与人民性的方面还存在诸多不足。正如党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中所指出的:“有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿,针对性、可操作性不强,立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出。”另一方面,法律实施还不能充分有效地维护人民利益。知法犯法、徇私枉法等司法腐败严重侵蚀了法治对于人民利益的保障功能,群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈。因此,全面推进依法治国,应更加注重加强法治的党性与人民性,让法治实践在反映人民意志、维护人民利益方面体现出更为显著的实效性,让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义,这对于中国特色社会主义法治国家建设具有根本意义。

(作者系中共天水市委党校法学教研室副教授)

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