【建筑市场劳务用工调查④】被禁后 包工头走上转型之路 专家认为，这在保障农民工权益的同时，有助于形成专业的建筑工人市场，并规范发包方与承包方的关系

山东潍坊，一些建筑项目负责人和劳务经纪人正在观看某城市建设项目宣传片。本报记者 杨登峰 摄

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建筑领域曾因包工头的存在而出现随意用工、管理混乱等问题。2005年原建设部提出禁止包工头承揽分包业务，此后出台的不少政策都剑指这一不规范的劳务用工形式。为何要杜绝包工头用工形式？被取消后，包工头如何实现转型？这对于保障农民工权益、规范建筑市场劳务用工又有何积极影响？

10月8日，长假最后一天，张均迫不及待地到他熟悉的几家劳务公司找活儿干。自从伤好了之后，他不再做包工头，而是踏踏实实找工作挣钱。

此前，张均带人到工地干活儿时摔伤，并将工程发包方和承建单位告上法院。法院判决书下来的时候，他才明白，自己本就是没有经营资质、违法揽活的包工头，既不能要求发包方赔偿，也不能要求承建单位赔偿。

在我国建筑劳务市场上，像张均一样的包工头，是一种特殊的存在，他们一边连结着亟须工人的施工企业，一边攥着寻找生计的工人队伍，成为施工链条上的重要一环。然而不少包工头随意用工、管理混乱，引发了建筑市场劳务用工的乱象。2005年，原建设部就提出3年内“包工头承揽分包业务基本被禁止”，此后，多项政策出台，让包工头用工形式逐渐失去生存的土壤，建筑劳务市场也日趋规范。

政策收紧，包工头被禁

包工头，顾名思义，把工作包揽过来，招人作业，自己当头。这一群体的出现与我国建筑等工程行业的市场化及改革密切相关。计划经济时期，建筑工人隶属于施工企业，在向市场经济体制转轨改制的过程中，施工企业里部分职工“下海”，雇佣农村劳动力，与原企业合作，成为包工头；随着改革开放的推进，大量农村剩余劳动力进城，催生出一批带着老乡外出打工的带工师傅。

“包工头用工形式是特定时期的产物，与此同时也暴露出一些问题。”首都经济贸易大学劳动经济学院副院长、教授范围说，除了对建筑行业的专业化、规模化有负面影响外，最重要的是对工人的权益保障存在重大缺陷。“一是包工头与工人之间不构成劳动关系，使得大量建筑工人被排除在劳动法的保护之外，并且由于层层转包，导致工人遭遇工伤、欠薪等权益侵害后，难以确定用工方，求告无主；二是由于工程行业存在诸多不规范之处，对包工头存在监管空白，导致了层层盘剥以及建筑施工市场的混乱。”

为此，早在2005年8月，原建设部就提出3年内包工头承揽分包业务基本被禁止。此后，多项政策出台。2019年3月实施的建筑工人实名制管理、今年5月实施的《保障农民工工资支付条例》等举措，均被认为是从各方面限制包工头的强有力举措。

“在规范建筑劳务市场、保障农民工工资支付过程中，禁止包工头用工形式一直是政策和立法发展的方向。”中央财经大学教授、劳动法和社会保障法研究中心主任沈建峰说。

前路漫漫，面临转型

“都给你治了，还想怎样？”建筑工人周小川在打电话给包工头索要工伤待遇时，对方说。2017年5月，他在外墙维修作业施工中从6米高的平台上摔下，造成左腿小腿骨折、左手多处手骨骨折，医疗费花了23万元。包工头为他缴纳的意外伤害险赔付了5万元，包工头卖车垫付了18万元。可是从那之后周小川便提不了重物，走路一瘸一拐，找不到像样的工作，而他本可以享有的伤残津贴，包工头因赔付不起而跑路了。

为了整治拖欠工资、发生工伤逃避担责等乱象，切实维护农民工权益，我国相关政策力度逐渐加大。包工头在政策重压下不得不纷纷寻求出路。

今年疫情发生前，当了15年包工头、已经58岁的高通把手里的工人队伍交给了妹夫吴俊，自己则转行给老友看管商铺。他特别想帮吴俊问一句，“被取缔了，出路在哪？”

多位业内人士告诉记者，经济条件雄厚的包工头顺应形势创办劳务公司或施工企业，变身“正规军”；自身实力不允许者，一般会花点“管理费”挂靠到某家劳务公司名下，穿上“马甲”后可以继续揽活儿，费用一般为工程合同额的1.5%~3%；也有人在大浪淘沙中选择离开，投身其他行业。

不过，成立劳务公司毕竟有难度，不少包工头还是通过挂靠的方式继续生存，看似是某家劳务公司的人，实则不受这家公司约束，更不被这家公司保护，这种隐蔽的包工头用工形式依然潜藏风险。对此，《保障农民工工资支付条例》明确，相关主管部门应对违法发包、转包、违法分包、挂靠等行为进行查处，并对导致拖欠农民工工资的违法行为及时予以制止、纠正。

范围指出，包工头用工形式面临整体转型，在不退出该业务领域的前提下，有两条出路：一是进入建筑领域相关企业，成为其员工；二是包工头转型成立相关企业。对于上述两条转型路径，都应该建立相应的配套机制，比如对于大规模接收建筑工人的企业以及包工头转型成立的企业，应该在税收、用工成本等方面提供相应的优惠等激励机制。

而对于挂靠其他公司的包工头如何管理，范围表示，需要平衡他们的现实情况和建筑工程领域的监管需要，可能有时需要“做取舍”：对于有意愿加入规范的建筑领域相关企业的，应该予以鼓励、支持；对于符合相关条件、且有意愿自己成立公司的，应该给予一定的过渡期，并且提供相关的指导和帮扶措施；对于既不符合资质条件，又不愿意加入其他企业的，则应该坚决淘汰，但应该建立就业转型的帮扶机制，引导他们在上下游的相关行业从事力所能及的工作。

规范用工，形成专业建筑工人市场

沈建峰表示，近年来密集出台的各项政策对规范用工行为、杜绝包工头用工、保障农民工工资支付具有非常重要的意义。

在沈建峰看来，由于包工头不具有用人单位的主体资格，建筑工人无法被纳入劳动法的保护范围。取消包工头后，建筑工人将通过订立劳动合同与总承包单位或劳务公司建立劳动关系，依法享有劳动法的保护，有助于解决工伤保险、加班费等相关问题，劳动者的法律地位大大改善。

此外，根据《保障农民工工资支付条例》，设立农民工工资专用账户、施工总承包单位代发农民工工资、缴纳工资保证金等制度，都将确保工资支付责任人的支付能力，并防止层层盘剥。这些都有助于根治欠薪这一顽疾。

除了保障农民工合法权益，范围认为，取消包工头还有助于规范建筑市场劳务用工，一是建筑劳务公司发展壮大有助于专业建筑工人市场的形成，成为专业的建筑劳务提供者；二是规范了发包方与承包方的关系，避免因包工头不具有相关资质导致发包方对工人承担连带责任。

其实，当了这么多年包工头，张均心里也有苦处，项目不好拿，工人不好带，风险自己担，从工程发包方手里顺利拿到钱的时候更是没几回。“以后有了合法的身份，可以避开以前那些行业潜规则，不用每天都提心吊胆，也能用法律武器保护自己的利益了。”

四川乐山人张旭东过去也是一名包工头，自从国家禁止包工头承揽分包业务，他就慢慢将自己的队伍转型，成立了专业的建筑劳务公司，十多年来已经发展到自有工人超过100人。“建筑劳务市场越来越规范，我们的公司也会跟随政策发展调整得更加专业和规范。”张旭东对未来充满了希望。

（本报记者吴铎思、刘旭、李娜对本文亦有贡献。受采访对象要求，文中部分名字为化名）

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