环境保护相关法律法规和重要文件学习提纲

编者按

为更好地迎接和配合中央第五环保督察组对四川环保工作的督察工作，让广大市民深入了解环境保护的相关法律法规和重要文件精神，本报特刊发《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》的学习提纲，敬请垂注。

一、环保法

（一）出台背景

现行的《环保法》2014年4月24日完成修订，2015年1月1日实施，全文共7章70条。国家之所以修订它，一是旧版环保法执行效果差。旧版环保法于1989年实施至今，国家政治、经济、环境状况发生翻天覆地的变化，旧版环保法已不能满足当今环保工作需求。二是旧版环保法与其它相关法律法规有“冲突”。1989年后，国务院已经颁布了30多部专门的环境保护行政法规，很多方面与《环保法》中的规定都有“冲突”。 三是重大环境污染事件引起各方关注，如福建紫金矿业污染、四川涪江水质污染、松花江水质污染等等，都与现行环保法执行效果差有关。

（二）内容特点

地位高——突出环境环境保护战略地位。第四条规定首次将保护环境作为国家基本国策写入其中，第五条明确环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的基本原则，第十二条规定每年6月5日为环境日，第十四条规定国务院有关部门和省、自治区、直辖市民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见。这将环保的理念纳入政府宏观经济决策中，实行政策“源头”控制。

法律严——加大违法成本、严格法律责任。第五十九条 企业事业单位和其它生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。按日计罚，可以说是处罚无上限，“所谓按日计罚，就是指按原处分额按日连续处罚。”如，环保部门对企业的违法排污行为处以10万元的行政罚款决定，并责令企业限期整改，但企业在限期内拒不整改，那环保部门就可以自责令改正之日的次日起，对企业处以20万元的行政罚款，第3日处30万元的行政处罚，并可以按日连续加处罚款。”同时，第二十五条、第六十三条分别明确了环保部门查封、扣押的强制权和行政拘留事项，第六十九条规定违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。此外，第54条第3款明确提出县级以上地方人民政府环境保护主管部门和其它负有环境保护监督管理职责的部门，应当将企业事业单位和其它生产经营者的环境违法信息记入社会诚信档案，及时向社会公布违法者名单。

二、大气污染防治法

（一）修订介绍

现行的大气污染防治法于2015年8月29日修订通过，并于2016年1月1日起正式施行。从修订前的七章66条，扩展到现在的八章129条，法律条文增加了近一倍。一是以改善大气环境质量为目标，强化地方政府责任，加强考核和监督。二是坚持源头治理，推动转变经济发展方式，优化产业结构和布局，调整能源结构，提高相关产品质量标准。三是根据我国经济社会发展的实际情况，制定大气污染防治标准，完善相关制度。四是坚持问题导向，抓住主要矛盾，着力解决燃煤、机动车船等大气污染问题。五是加强重点区域大气污染联合防治，完善重污染天气应对措施。六是加大对大气环境违法行为的处罚力度。七是坚持立法为民，积极回应社会关切。

（二）主要特点

第一，加强监督强化政府责任。大气污染防治法以改善大气环境质量为目标，注重强化地方政府在环境保护、改善大气质量方面的责任，加强了对地方政府的监督。第三条明确规定，县级以上人民政府应当将大气污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划，加大对大气污染防治的财政投入。地方各级人民政府应当对本行政区域的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，控制或者逐步削减大气污染物的排放量，使大气环境质量达到规定标准并逐步改善。省、自治区、直辖市人民政府制定考核办法，对本行政区域内地方大气环境质量改善目标、大气污染防治重点任务完成情况实施考核。考核结果应当向社会公开。

第二，完善制度坚持源头治理。一直以来，大气污染治理之所以难，重要原因就在于很多手段都是末端治理，不但成本高，效果也差强人意。法律第二条规定，防治大气污染，应当以改善大气环境质量为目标，坚持源头治理，规划先行，转变经济发展方式，优化产业结构和布局，调整能源结构。防治大气污染，应当加强对燃煤、工业、机动车船、扬尘、农业等大气污染的综合防治，推行区域大气污染联合防治，对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制。对于反映较多的机动车污染问题，新法也对提高燃油质量标准、对燃油机动车新车的排放要求和新车的环保一致性都提出了要求。

第三，抓住主因解决突出问题。尤其是对重点区域联防联治、重污染天气的应对措施都作出了明确要求，并专设一章，对重点区域大气污染联合防治作出规定。明确由国家建立重点区域大气污染联防联控机制，统筹协调重点区域内大气污染防治工作。重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府应当确定牵头的地方人民政府，定期召开联席会议，按照统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施的要求，开展大气污染联合防治，落实大气污染防治目标责任。法律还规定，编制可能对国家大气污染防治重点区域的大气环境造成严重污染的有关工业园区、开发区、区域产业和发展等规划，应当依法进行环境影响评价。

第四，加大处罚力度。全文129条，涉及到法律责任的条款就有30条，这无疑表明，对于违法行为，将采取重点手段，让违法者付出沉重代价，对污染企业产生巨大的震慑作用。不仅规定了大量的具体的有针对性的措施，新的大气污染防治法还规定了相应的处罚责任。具体的处罚行为和种类接近90种，提高了这部法的操作性和针对性。新法还规定，造成大气污染事故的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处上一年度从本企业事业单位取得收入50%以下的罚款。对造成一般或者较大大气污染事故的，按照污染事故造成直接损失的1倍以上3倍以下计算罚款；对造成重大或者特大大气污染事故的，按污染事故造成的直接损失的3倍以上5倍以下计罚。

三、水污染防治法

（一）修订背景

修订后的《中华人民共和国水污染防治法》在今年6月发布，2018年1月1日起施行。修订内容涉及河长制、农业农村水污染防治、饮用水保护、环保监测等内容，加大了对违法行为的惩治力度，解决突出的水污染问题和水生态恶化问题的法律导向和依据更加充分。全文共8章103条。

（二）修订后主要特点

全文56处修改主要突显了三个主要内容：一是关于河长制；二是关于农业农村水污染防治；三是关于饮用水保护。

首先，第五条就明确规定：“省、市、县、乡建立河长制，分级分段组织领导本行政区域内江河、湖泊的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理工作”。这是一项河湖管理工作和水环境治理体系、保障国家水安全的制度创新。变过去的各职能部门分类施治为各级地方政府统一实施水体污染防治，进一步强化党政领导对水污染防治、水环境治理的责任。

第二，修订后的水污染防治法对农业农村的水污染防治作了规定。这样的改动是基于我国是个农业大国，伴随的面源污染问题愈发严重，需要从制度建设上予以完善。法律规定，地方各级人民政府应当统筹规划建设农村污水、垃圾处理设施，并保障其正常运行。还明确提出，农业部门要指导农业生产者科学、合理地施用化肥，推广测土配方施肥；明确在散养密集区所在地的县、乡级政府对畜禽粪便污水进行分户收集、集中处理利用。同时，还明确禁止工业废水和医疗污水向农田灌溉渠道排放。

第三，饮用水水源保护进一步增强。这是针对保护区制度不落实、农村的饮用水水源没有得到保护等问题修订的。规定要建立风险评估调查制度，预防风险。单一供水的城市要建立应急水源和备用水源，或者建立区域联网供水。对农村有条件的地方也要求集中供水。

第四，管理手段更加丰富。一是全面落实排污许可制度，明确排污许可证申请的主体范围、排污种类、总量和去向，并必须持证排污。二是规定了监测主体的责任。明确提出持证单位的自行监测任务和监测数据弄虚作假行为的法律责任。三是实行有毒有害水污染物风险管理，待环保部公布有毒有害水污染物名录后实施。四是提高水污染环境的违法成本。修订后罚款的上限最高可达100万元。如果违法情节再严重，构成污染环境罪的，可以追究刑事责任。情节严重的，还可以停产关闭。法律还增加了对于禁止数据作假的明确规定。

四、大气污染防治行动计划

（一）出台背景

2013年前后，重污染天气在多个地域高频出现，特别是京津冀、长三角、珠三角等区域个别城市甚至超过200天，治理大气污染刻不容缓。为科学应对重污染天气， 2013年9月12日国务院公布了《大气污染防治行动计划》（下称“气十条”），气十条明确了目标任务和具体指标，共10条35款内容。

（二）内容摘要

“气十条”重在优化产业结构，统筹区域实施治理。第二条、第四条、第五条内容对优化产业结构提出了具体措施。一是调整优化产业结构。要求压缩过剩产能，加快淘汰落后产能，严控“两高”行业新增产能，坚决停建产能严重过剩行业违规在建项目。二是加快调整能源结构。控制煤炭消费总量，京津翼、长三角、珠三角力争实现负增长，加快清洁能源替代利用，提高用能效率。三是优化产业空间布局。科学制定城市规划布局，严格节能环保准入，合理确定重点产业发展布局、结构和规模，强化节能环保指标约束。第一条、第三条、第七条对加强污染治理提出要求。一是加大综合治理力度。加强工业企业大气污染综合治理，深化建筑施工、渣土运输、大型煤堆（料堆）扬尘以及餐饮油烟的防治，强化移动污染源防治（包括提升燃油品质、淘汰黄标车和老旧车辆、大力推广新能源汽车等）。二是加大技术改造。推行清洁生产，大力发展资源再生产业，大力培育节能环保产业。三是建立区域协作机制。国务院与各省人民政府签订大气污染防治目标责任书，将目标任务分解落实到各级地方人民政府和企业，实行严格责任追究。

五、水污染防治行动计划

（一）出台背景

数据统计，我国地表水国控断面仍有9.2%丧失水体使用功能，24.6%的重点湖泊呈富营养状态，全国4778个地下水水质监测点中，较差的监测点比例为43.9%，万元工业增加值用水量为世界先进水平的2-3倍。海河、黄河、辽河流域水资源开发利用率分别高达106%、82%、76%，远远超过国际公认的40%的水资源开发生态警戒线。2015年4月，国务院出台《水污染防治行动计划》（以下简称“水十条”），全文共10条35款。

（二）内容摘要

“水十条”强调源头控制，水陆统筹实施科学治理。水污染离不开“岸”，主要是抓好“岸”上污染物排放和采（用）水量的防控，“水十条”第一条、第二条、第三条、第七条、第八条提出了明确要求。一是控制污染物排放。全面控制工业污染、农业污染和城镇污染物排放，严格环境风险控制，深化污染物总量控制，全面落实排污许可。二是控制水资源使用量。控制用水总量，攻关研发前瞻技术，提高用水效率，加强水功能区监督管理，严控地下水超采。三是合理控制产业布局。充分考虑水资源、水环境承载能力，确定发展布局、结构和规模，严格环境准入，加强水资源循环利用，推动污染企业退出。四是保障水生态环境安全。强化饮用水水源保护，防治地下水污染，对重金属、总磷及其它影响人体健康的污染物采取针对性措施，深化重点流域污染防治，加强良好水体的保护，大力整治城市黑臭水体。

六、土壤污染防治行动计划

（一）出台背景

土壤污染具有隐蔽性、滞后性、累积性、难可逆性，污染因子更加多元、复杂，它与水、气污染不同，不能通过感官察觉，而是要通过土壤样品分析、农作物检测，甚至人畜健康的影响研究才能确定。就全国的调查数据看，仅选定的监测点位超标率就有16.1%，土壤污染状况不容乐观。《土壤污染防治行动计划》历时3年和 8次意见征求，于2016年5月出台，全文共10条35款。

（二）内容摘要

“土十条”着力土壤环境风险管控，改善土壤环境质量，保障农业生产环境安全，防范人居环境风险，“土十条”明确要求了管控和保护措施。一是实施农用地分类管理。优先保护轻微和未污染土壤，安全利用轻度、重度污染土壤眼科管控重度污染土壤，保障农产品质量安全。二是实施建筑用地准入。建立土地调查评估制度，分用途明确土地管理措施，并纳入城市规划和供地管理，土地开发必须符合土壤环境要求，重度污染农用地转为城镇建设用地的要由所在地市、县政府组织调查评估。三是加强预防土壤污染。特别是涉重行业、工矿污染、工业废弃物、农药化肥、废弃农膜、畜禽养殖等污染源要严格监管，控制污染物排放。四是改善区域土壤环境质量。明确治理范围和责任主体，开展污染治理和修复，强化治理与修复工程监管，防止二次污染。五是保护未污染土地。按照科学有序原则开发利用未利用地，强化空间布局管控，防范建设用地新增污染。

……

七、《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》内容简述

该《通知》在2014年11月12日印发，文件共5个部分15条。旨在部署全面加强环境监管执法，严惩环境违法行为，加快解决影响科学发展和损害群众健康的突出环境问题。《通知》提出五个方面的政策措施。

一是严格依法保护环境，推动监管执法全覆盖。进一步解决环境法律法规不健全、监管执法缺位问题。强化生产者环境保护的法律责任，提高重点行业准入门槛。全面实施行政执法与司法联动，实现行政处罚和刑事处罚无缝衔接。着力强化日常环境监管，2015年底前落实网格监管，做到不留监管死角、不存执法盲区。在省、市环保督察中都反馈了环保网格化建设工作，各级网格化监管机构基本建设完成，具体职责、日常工作开展和相关经费保障离上级要求还有较大差距。

二是对各类环境违法行为“零容忍”，加大惩治力度。坚决纠正执法不到位、整改不到位问题。重拳打击违法排污，严厉处罚偷排偷放等五类恶意违法行为，将违法企业列入“黑名单”并向社会公开。坚决落实整改措施。始终保持严厉打击环境违法的高压态势。全面清理违法违规建设项目，2016年底前完成清理整改任务。这里特别说明下，我们市完成环保违法违规建设项目整改1654项，完成率70%，年内将达到90%以上，严格说这是逾期未完成事项，省内各市州普遍存在进度滞后。

三是积极推行“阳光执法”，严格规范和约束执法行为。推进执法信息公开，公开执法检查依据、内容、标准、程序和结果。开展环境执法稽查，加强对下级环境监管执法工作的监督，坚决纠正不作为、乱作为问题。强化监管责任追究，实施生态环境损害责任终身追究，建立倒查机制。

四是明确各方职责任务，营造良好执法环境。强化地方政府领导责任，明确各有关部门和单位在环境监管执法中的责任，2015年6月底前全面清理、废除阻碍环境监管执法的“土政策”。落实社会主体责任，严格规范自身环境行为，推进重点排污单位公开环境信息。目前，遂宁市已经印发了环境保护职责分工方案，各部门职责已经明确，遂宁市关于“土政策”的自查清理是在2015年8月进行的，虽然当时报送的是未发现相关“土政策”，但是现在建议各地政府再清理。

五是增强基层监管力量，提升环境监管执法能力。加强执法队伍建设，充实基层环境监管执法队伍力量，强化执法能力保障，保障基层环境监察执法用车，推进环境监察机构标准化建设，环境监管执法经费纳入同级财政全额保障范围。

八、《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》

文件共9个部分35条，包括总体要求；强化主体功能定位，优化国土空间开发格局；推动技术创新和结构调整，提高发展质量和效益；全面促进资源节约循环高效使用，推动利用方式根本转变；加大自然生态系统和环境保护力度，切实改善生态环境质量；健全生态文明制度体系；加强生态文明建设统计监测和执法监督；加快形成推进生态文明建设的良好社会风尚；切实加强组织领导。

意见明确了加快推进生态文明建设的基本原则：一是坚持把节约优先、保护优先、自然恢复为主作为基本方针；二是坚持把绿色发展、循环发展、低碳发展作为基本途径；三是坚持把深化改革和创新驱动作为基本动力；四是坚持把培育生态文化作为重要支撑；五是坚持把重点突破和整体推进作为工作方式。意见提出，到2020年，资源节约型和环境友好型社会建设取得重大进展，主体功能区布局基本形成，经济发展质量和效益显著提高，生态文明主流价值观在全社会得到推行，生态文明建设水平与全面建成小康社会目标相适应。

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