给“野保法”修订提建议：纳入公共安全目标

来源:澎湃新闻 2020-04-11 10:25 https://www.yybnet.net/

我们最终向全国人大常委会法工委和全国人大环资委提交了以下几点修法建议：首先是立法目的，要提高到以保护为目的，并且纳入“公共安全”这一立法目标；明确定义，野生动物应该是未被人类驯化的动物，同时，需要扩大野生动物的保护范围，要保护的不只是名录上的濒危珍稀的野生动物。

此次全球爆发的新冠疫情，和2003年的SARS类似，都与非法食用野生动物有关。1月24日，北京大学自然保护与社会发展研究中心吕植教授等学者和专家联合发出禁食野生动物的呼吁，随后，自然之友等环保组织也迅速行动，多方合作推动《野生动物保护法》（以下简称“野保法”）等法律法规的修订。

“野保法”的修订攸关社会公共利益和长远发展，但似乎公众并未给予足够的关注和讨论，如何让更多人参与其中？自然之友总干事张伯驹详述了他们这段时间所做的工作——

▌持续推动法律修订

自然之友从1990年代就开始关注野生动物保护，开始主要是做栖息地的保护工作，比如可可西里藏羚羊和云南的滇西北金丝猴等。到1990年代末，开始介入野生动物贸易，主要是针对鸟类等野生动物的非法贸易和人工驯养的问题。

2003年，在SARS疫情过后，我们也提出修订“野保法”的建议。梁从诫先生（时任自然之友会长）以全国政协委员的身份，提交了要尽快修订“野保法”、杜绝食用野生动物的提案。

2016年“野保法”又一次修法，自然之友的法律政策团队比较深入参与到整个修法过程，召开研讨会、征集公众意见、给全国人大常委会和法工委提交了修法的政策建议，也参与了全国人大的立法咨询会。

“野保法”最早制定于1988年，制定机关是全国人大，但当时的林业部门对于立法的影响力相当大。对于当时的林业部来说，野生动物和矿产、木材类似，都被视为可利用的资源。因此，“野保法”的立法目的中明确写到，不仅要保护拯救珍贵濒危的动物，也要保护发展和合理利用野生动物资源，维护生态平衡。立法方针则是加强资源保护、积极驯养繁殖、合理开发利用。保护的主要目的是为了利用，这是根本性的定位。

2016年“野保法”修订后，立法目的做了一定的改变，增加了“维护生物多样性和生态平衡，推进生态文明建设”的条文。它的原则是保护优先、规范利用、严格监管。但还有差不多20处关于“利用”的条款，所以说它有一些进步，但没有根本性改变。

此次新冠疫情发生后， 1月24日，北大的吕植老师和一批生态和公共卫生健康方面的学者，首先发出了拒食野生动物的呼吁。我们认为这是推动相关立法修订的重要窗口期，随后，在27日，我们联合两家专业的法律智库机构——中国政法大学环境法服务和研究中心、北京林业大学生态法研究中心——以及中国环境报社，共同发了一个倡导性的建议书，核心就在法律层面的“野保法”修法。建议书随后也被中国生态环境部官方微信和网站转载。

基于这个过程，我们十家机构（见文末注释1）形成一个包含不同视角和不同能力的法律研判团队，开始跨机构的联合性工作。自然之友更多侧重在法律和公共政策的研判，包括研究美国、欧盟等国外野生动物保护法；“山水”（山水自然保护中心）主要是侧重不同类别野生动物的管制等。大家分工合作，在过程中该吵也得吵，该争论也得争论，最终形成共识。我觉得还是挺难得的，达成一致是很有价值的。

▲ 工作人员给一只大滨鹬安装了卫星跟踪器用于鸟类环志研究。 ? 阿拉善SEE公益机构

另外就是禁止野生动物的食用和贸易；缩减野生动物商业化的野外捕捉和利用，包括人工繁育；建立可追溯机制和白名单制度，基于符合动物免疫要求为前提的白名单，颁发相关的许可证；加强检疫；进行相关信息的公开，保障公众的监督与参与……此外，在行政部门的设置上，建议在自然资源部成立一个相对有独立性的野生动物保护管理局，主管野生动物的保护、管理和执法工作等。

在这个期间，阿拉善SEE基金会也提交了一个很全面的立法建议书，大家发挥各自的能力和特长。自然之友的特长和目标是持续推动立法建议和靶向性倡导，就和阿拉善SEE基金会、微公益合作，在新浪微博上发起了“我为野保法修法添砖加瓦”的话题，以微访谈的形式，邀请了不同背景的嘉宾与网友互动交流。

邀请来的嘉宾很多是叠加型的，比如张立是北师大的生物学教授，也是阿拉善SEE基金会的秘书长；蔡学恩是有环境法背景的资深律师，也是全国人大代表；宋大昭是“猫盟”的理事长，有着丰富的野生动物保护一线经验；赵翔是“山水”三江源社区保护项目的主任，也在野生动物政策上有长期的研究；刘金梅律师是自然之友的总法律顾问，有多年环境诉讼和法律研究的专业背景，这次立法修订的建议书最后就是她执笔成稿的……我们本来预计微访谈能有100万浏览量，结果当天做完访谈就超过了1000万，讨论量超过1.1万。

网友们提出了很多有水平的问题，关注点也有所不同。比如大家关注动物表演，因为现行的“野保法”在关于野生动物的繁育利用中就有科普展览，但科普展很可能就变成了野生动物表演、马戏团的方式。还有关于互联网电商平台的野生动物及其制品的交易问题等等。还有一些未来在修法过程中可能会有相当大的博弈，比如野生动物入药的问题，这个目前还没有真正展开有效的讨论。其实在2017年版的“中医药法”里，就有关于野生动植物的利用部分。

很多网友非常有针对性地在思考这些问题，虽然不一定直指某个法条，但都是“野保法”需要关注和有效规制的问题。我们的形式没有那么活泼易懂，但是能让公众看到一些比较有深度的讨论和观点，也会留下非常好的立法意见供立法者参考，所以还会继续做下去。

▌要保护和抢救，更要有前端思维

我们现在的工作只是个开头。现在只是启动了修法，但会有相当长的过程，要一审、二审甚至三审，估计要数月。全国人大常委会对于禁止野生动物食用的决定是有法律意义的过渡性文本（见文末注释2），它是承上启下的，承上是指1月26日国家林草局等三个部门的《关于禁止野生动物交易的公告》，启下就是“野保法”最终修订的新的法律文本。

这些年来，中国环境相关的立法相当多，比如生态环境、资源、能源、气候类。几年前北京大学法学院的汪劲教授说过，中国的环境类的生态环境资源类立法已经占整体的法律的1/8。

但从另一个角度来看，这些立法到底有多少公众参与呢？比如像2019年《森林法》的修订，2017年《土壤污染防治法》立法，公示法律草案向公众征集意见的时候，全国14亿人啊，真正提交了意见的不过数百人。但是像《个人所得税法》和《合同法》，这些跟企业和市场有关的，都是上万人提交意见的。

都不用跟国际上比，就拿不同类型的法律来比，和涉及行业、商业利益的立法、修法相比，涉及公众利益的参与力度反而比较弱。我觉得这值得整个公益行业——不论是行动型组织还是基金会都要反思的：为什么会这样？我们有没有做到有效地组织、动员社会力量，让公众参与到一个能够带来长久改变的制度性建设过程中？我们做了很多的工作，但大部分都是出了问题赶紧去救，出了污染赶紧去举报，还是以“救火”为主。但是为什么出那么多问题？为什么有那么多的受害者？如果总是处于末端思维，就很容易把这些处于末端的工作当作公益行业或者公共部门最重要的事情。

▲ 山水自然保护中心团队用红外相机拍摄到的野生滇丝金猴。 ? 山水自然保护中心

我们的环境问题层出不穷，到处都是污染，可能几百个环保组织都扑不过来。但在环境治理过程当中非常前端的立法，还有一些规划，比如像十二五、十三五这些五年规划和区域性的规划，真正参与进去的NGO极少，有能力推动改变的更少。

我觉得NGO能专业、深入去做社会治理过程前端的工作，是有社会层面的长远价值的，这个领域在中国有相当广阔的行动空间，而且有可能推动真实的改变。有更多组织愿意参与进来，也可能会有更多基金会愿意支持这个方向，这样才能去唤起更多的公众，一个个个体的公民，参与到保护整个的公民权益、公共利益的法律和政策的制定和监督，以及后续的落实的行列当中来。

基于自然之友的战略规划，我们打造了专业的法律和公共政策团队，这是重要的专业性基础。最近这五年，我们参与环境、资源、能源相关的法律和公共政策的制定和修订，已经超过了50部，提起环境公益诉讼46起，与两会代表委员合作提交的提案议案和建议接近50份。

很多人都和我们说，这很不容易、很有价值。但如果只是少量的NGO持续在做，能带来的改变也是有限的。我们算是一个合格的公共政策和法治推动者，在立法者看来，算是一个还不错的智库，但我认为我们更应该做的，是动员更多的公民成为公共生活的动员者和组织者。参与到法律、法规、规章、制度、标准的制定过程，就是公共生活特别重要的一部分。

有人也许觉得参与立法是件高不可攀的事情，但是事实并非如此。几年前，住建部和环保部共同发布了关于垃圾管理的部门规章，公开征求意见。我们专程去了北京一个小区走访，希望小区居民也能够参与到政策制定的过程当中。结果那里的大爷大妈们告诉我们：“立法方面不是我们这些老百姓能参与的，这是国家的事儿啊！”后来，我们用通俗语言将政策内容做了解释，一位有高血压的大妈就开口了，说自己每天要吃降压药，长期下来产生的药品包装和说明书等垃圾很多，很浪费。对于我们这些年轻人来说，这个问题就是缺乏生活经验和了解的。随后，这些老人们又提出了好几条特别有价值的观点和建议，并指出了一些条款难以落实的问题，我们把这些大家的“家常话”又一次“翻译”成为政策制定者能够听懂的立法语言，提交给了相关部委。

立法本身就是多元主体博弈的重要过程，需要更多公众的声音参与进来。而这个过程，公益组织应当成为连接起民意和立法者立法行为的关键性“桥梁”。

现在的《立法法》（见文末注释3）和环境领域的专门政策也明确规定和保障了公众的参与立法过程的权利。除此之外，我们也看到了来自立法者和政策制定者的越来越多的需求。这几年来，我们多次被国家和地方立法机构邀请参与到一些立法的意见中，包括委托我们参与到国家专项法律的前期研究以及撰写立法建议报告等。他们很明确地说，需要来自专业机构和大众的声音。所以要特别清晰地看到政策倡导工作的价值，也要让公众看到这个事情的价值，让他们有机会、有能力、有渠道可以持续参与进来，知道这个事情是和每个人是有关系的。这对于我们现在的公益行业，也是很大的挑战。

▌保护野生动物，需要公众共同参与和行动

从目前的“野保法”来看，在公众参与、信息公开、公众和校园教育等方面，我觉得力度还不够，需要在立法上有更清晰的相关条款。负责野生动物保护的主管部门也应该有更多的策略推动和资源支持，支持更多的社会组织，包括民办的教育机构、重要的媒体和自媒体机构，参与到这个过程当中来。

在公益领域，基金会等资助方不要把野生动物保护局限在环保领域，而是提升到公共健康、公共卫生的高度来做策略规划和支持。

自然之友有绿色公民社群的成长行动支持，我们也希望去支持更多的成员，在杜绝野生动物消费方面有所行动。我们独立运作的专业环境教育机构盖娅自然学校，他们接下来也会融入更多野生动物保护方面的课程。

我们也很高兴地看到，这段时间以来，阿拉善SEE基金会、猫盟、山水、智渔、潜爱大鹏等多个社会组织都在野生动物保护领域推动更多公众的参与，形成了一系列的联动项目，这是非常好的趋势。

▲ 山水自然保护中心团队在陕西汉中洋县进山开展巡护监测工作。 ? 山水自然保护中心

但靠这些还远远不够。因为野生动物消费市场的力量很大，每一个消费者的选择，连接到一起，对于整个市场的引导非常强。如果越来越多的人认识到野生动物保护的重要性，以及非法利用野生动物制品与贸易的负面社会影响，拒绝消费和食用，市场也会逐渐萎缩。我们出去郊游，或者在农家乐，如果出现野味，不要去点这些菜。如果发现了这些问题，在保障安全的情况下，及时向相关的部门或者执法机构做举报。如果在网上平台上看到野生动物及其制品的销售或者使用，也可以举报。这是积极承担公民责任的体现。

一边通过政策和执法这种“自上而下”的力量，一边通过每一个公众和消费者的行动和选择这一“自下而上”的力量，才能够让野生动物非法贸易和利用的问题真正得到解决。

“野保法”的修法现在还在进行中，希望能有更多人能够参与到立法意见的征集中，把自己的声音传递给立法者，真正地参与到法律和公共政策的制定中来。保护野生动物，也是保障人类健康和长远发展。