专家：治理校园欺凌要法治、自治、德治融合

【编写按】科技飞速发展，新时代未成年人接受的事物、面临的问题也越来越复杂。近日来，未成年人保护法修订草案不仅增设“网络保护”专章，还对预防校园欺凌、性侵未成年人等作出规定。同时，赋予教师惩戒权也呼声渐高。而未成年人犯罪屡屡年龄不足而不负刑事责任，也广受热议。尽早解决这些问题，力求用法治补牢未成年人安全保护网，不仅关系他们个体的身心健康，也关系到祖国的未来。

【核心提示】未成年人保护法修订草案、预防未成年人犯罪法修订草案、民法典婚姻家庭编草案三次审议稿等法律草案，日前均在中国人大网上公开征求社会各界意见。这三部草案均关系到未成年人保护的相关问题。对此，记者就未成年人保护法修订草案、预防未成年人犯罪法修订草案涉及的相关内容采访了西北政法大学教授褚宸舸。

西北政法大学教授褚宸舸。 受访者 / 供图

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10月21日，预防未成年人犯罪法修订草案（下称草案）提请十三届全国人大常委会审议。

为解决未成年人严重不良行为因年龄原因不予相应的治安管理处罚、同时又缺乏跟进的矫治措施，导致很多未成年人一犯再犯，直至走上犯罪道路的问题，草案规定了公安机关可以采取的八项过渡性教育矫治措施：予以训诫；责令赔礼道歉、赔偿损失；责令具结悔过；责令特定期限内定期报告思想状况和活动情况等。

近日，大连一个未满14岁的男孩杀害一个10岁女孩事件披露后，公众对修订中的未成年人保护法、预防未成年人犯罪法（简称“两法”）均给予了更高期许。那么，“两法”如何修？修订后的“两法”是否切实可行？对此，记者专访了西北政法大学教授、陕西省预防青少年犯罪研究会副会长褚宸舸。

“两法”要相互衔接又各有侧重

记者：未成年人保护法时隔多年迎来大修，此次修法还将修订预防未成年人犯罪法，社会各界期望此次大修能对保护未成年人起到立竿见影的效果。对此，您怎么看？

褚宸舸：任何法都不可能立竿见影。法律修改后，全社会还有一个认识过程，法律的实施、落实有个过程。立法只是法治体系的一个环节，立法固然重要,执法、司法、守法也同样重要。工作机制的建立也涉及方方面面。在法律进行了顶层设计之后，其他相关法律规范，如行政法规、规章、地方性法规就可以跟进，制度建设就有了基础。所以未成年人保护法、预防未成年人犯罪法做出大的修改，对我国未成年人保护法律体系和制度完善，肯定是有极大的促进。

要看到，未成年人保护涉及面很广，我国民事、刑事、行政、社会等很多领域的法律都有涉及未成年人保护的内容。未成年人保护法是未成年人保护领域综合性法律，但不是唯一的法律。所以这次修改注意处理好该法与相关法律的关系：凡是其他法律有明确规定的，该法只作原则性、衔接性的规定。其他法律没有规定或者规定不够完善的，尽可能在该法中作出明确具体的规定。十三届全国人大常委会立法规划明确预防未成年人犯罪法修改与未成年人保护法修改一并考虑，所以，也特别注意妥善处理好这两部涉未成年人法律之间的关系，使之既相互衔接又各有侧重。

治理校园欺凌和暴力要法治化

记者：日前正在上映的电影《少年的你》聚焦校园欺凌现象，引起了广泛共鸣。现实中，校园欺凌一直是未成年人保护工作中的突出问题，您认为针对这个问题各相关单位的工作还有哪些不足，您的建议是什么？

褚宸舸：我2016年曾给陕西省撰写了一个2万多字的专项报告，里面提到以下问题：

第一，国家治理校园欺凌和暴力的综合平台与协调机制尚未建立。首先，治理校园欺凌和暴力工作的政策、法律标准和体系尚不完善。其表现是，对于学生的严重不良行为，学校和教师无权处置。劳教制度废除后，在行政处罚和犯罪之间形成违法行为矫治措施的空档，已不能适应教育矫治未成年人的现实需要。大多数案件“私了”解决，甚至不了了之，受害者及其家长极不满意，或诉诸媒体或选择上访。其次，政府对社会力量参与的支持力度不够。再次，政府和社会对家庭教育缺乏有针对性的支持和服务。

第二，相关主体治理能力弱，责任未落实。例如，学校在及时发现校园欺凌和暴力方面的角色有冲突。学校的校园欺凌和暴力三级预防体系不完善。学校手段有限。家长监护人责任履行情况不好。目前“两法”修改，就是致力于上述问题的顶层设计。

我建议要落实国家责任，健全治理体系。第一，重视预防工作。第二，构建科学、合理、运转顺畅的不良行为青少年转介制度。第三，搭建社会参与治理校园欺凌和暴力的机制。搭建支持服务家庭教育的体系与平台。在国家法律修改后，尽快完善地方立法，实现对校园欺凌和暴力治理的法治化。

记者：有一种观点认为校园欺凌背后是家庭教育的缺失，对此您怎么看？

褚宸舸：有研究表明，遭受校园欺凌和暴力的高危人群之一是问题家庭的学生。同时，青少年实施的校园欺凌行为也和其家庭教育有关联性，例如，家庭中父母之间、父母子女之间存在家庭暴力行为有可能影响子女的性格，继而引发包括校园欺凌在内的严重不良行为。

要实现法治、自治、德治的融合

记者：近日，大连一10岁女童被未满14岁的男孩杀害，引发了人们对未成年人犯罪刑事责任年龄的讨论，一些人建议降低刑事责任年龄，您的观点是什么？

褚宸舸：降低刑事责任年龄的观念在我国提出来有40多年了，但在法学界总体上赞成的学者不多，也就是说主流观点反对降低未成年人犯罪的刑事责任年龄。我的观点也是反对降低。因为降低刑事责任年龄和教育、挽救为主，惩罚为辅的原则是相悖的。把大量未成年人打上罪犯标签其实弊多利少。极端的个案总是有的，立法者考虑的是社会常态。不能因为出现几个个案就修改立法。如果把责任年龄从14岁降到13岁，万一再出现什么个案，有12岁的人犯罪，你还降不降？至于个案如何救济，除了给行为人定罪，还一定有其他惩罚、矫治其的方法，也有救济被害人或其家属的办法。

记者：在预防侵害未成年人和未成年人违法犯罪方面，您认为在具体工作中还有哪些不足，您有哪些意见和建议？

褚宸舸：第一，不良行为和严重不良行为青少年如何矫治的问题。如何在保护和矫治之间平衡，特别是惩罚的手段和度如何掌握。这些问题不管是理论上还是实践上，都有很多争议。

第二，少年司法制度我们国家探索了几十年，目前大量的依据都是司法解释或司法文件，这在法律依据方面是存在合法性不足的问题，需要用立法将其定型化。

第三，教育、矫治、改造、惩罚的具体方式方法的完善。例如，国外有社区劳动、强制性的教育，这些制度是否能中国化，怎么中国化。目前的犯罪记录封存、合适成年人在场、未成年人社区矫正等制度如何真正发挥作用，而不是走形式。

第四，社会参与不足。我国的主要资源在党政机关，越往下越没资源，很多地方社会建设比较滞后。例如，如何能让社区的力量参与进来，让群众和社会组织参与进来，实现法治、自治、德治的融合，需要大量的制度和机制建设。

政府保护应该是主体

记者：未成年人保护法修订草案提出，政府在未成年人保护工作中承担着主体责任。修订草案将现行未成年人保护法中的相关内容加以整合，增设“政府保护”专章，明确各级政府应当建立未成年人保护工作协调机制，细化政府及其有关部门的职责，并对国家监护制度作出详细规定。您认为这对保护未成年人能起到什么作用，如何解决落实的问题？

褚宸舸：各种保护制度中，政府保护应该是主体，过去政府保护这块是模糊的。青少年权益工作，党和政府长期委托共青团组织在牵头、协调。例如各级政府的未成年人保护委员会的办公室就设在各级团委，各级综治委（2018年机构改革已撤销，职能归到政法委）预防青少年犯罪专项组的办公室也设在各级团委。未保办和专项组是团委权益工作的抓手。和政府机关相比，共青团作为群团组织有其优势，但也有劣势。劣势主要是其经费和行政资源不足，政治权威性也不够。前几年，民政部门主推儿童福利制度改革，民政部相继设立儿童保护的处、司，反映了政策层面准备加强政府责任的思路。未成年人保护工作协调机制应该是怎样的，立法目前没有明确。未成年人保护要贯彻综合治理、齐抓共管的思路，各单位、部门之间是什么关系，怎么协调，还需要进一步讨论。原标题：《褚宸舸：“两法”修订要贯彻综合治理、齐抓共管的思路》

记者|邵春雷

责编|田 雄

原标题：《聚焦未成年人保护⑥｜专访褚宸舸教授：“两法”修订要相互衔接又各有侧重》

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