专访可持续发展体系研究组负责人：望考核不再过度依赖GDP

近日，由中国国际经济交流中心与哥伦比亚大学地球研究院历时近三年联合完成的中国可持续发展指标体系研究成果在京发布。

中国国际经济交流中心是经中华人民共和国政府批准成立的国际性经济研究、交流和咨询服务机构，由国家发展和改革委员会主管。哥伦比亚大学地球研究院创立于1995年。旨在将自然与社会科学、教育与实践相结合，通过跨学科合作引导世界走上可持续发展道路。

此次发布的《中国可持续发展评价指标体系研究——省级与大中城市可持续发展排名2017年度》（以下简称《排名》）对除西藏以外的30个省（市、自治区）和全国70个大中城市进行了初测，对这些区域的可持续发展表现进行了排名。

澎湃新闻了解到，课题组在进行国际比较分析的基础上，结合中国国情，初建了一套中国可持续发展指标体系（CSDIS），尝试创新经济发展考量体系，以弥补GDP指标的缺陷和不足。

CSDIS由五个主要领域构成：经济发展、社会民生、资源环境、消耗排放和环境治理。

城市的5个类别共包含22个指标，省级则包含26个。在20个相近指标的基础上，城市还另设有“房价收入比”“单位工业总产值废水排放量”两个指标；省级指标体系则增加“互联网宽带覆盖率”、“城乡人均可支配收入比”、“危险废物处置率”、“单位GDP化学需氧量排放”、“单位GDP氨氮排放”及“能源强度年下降率”。

2017年12月12日，北京的蓝天白云。 视觉中国 图

《排名》显示，4个直辖市及东部沿海省份的可持续发展排名比较靠前。以2016年为例，北京、上海、天津、浙江、江苏、重庆、陕西、广东、湖北、福建等省市位居前10位。宁夏、甘肃、新疆等省份排名较为靠后，可持续发展水平不高。

根据《排名》，2016年市级可持续发展水平的综合排名与省级综合排名相似，作为中国经济最发达地区，北京、上海、天津及东部沿海城市的可持续发展排名比较靠前。

不过，在社会民生方面排名靠前的城市大部分都位于内陆。除武汉和乌鲁木齐之外，其它在社会民生方面领先的城市均位于经济发展排名前十开外。课题组认为，经济发展与社会民生并不是同步，这说明一些城市过度关注经济发展，而忽视了民生。这一定程度反映了当前中国发展不平衡不充分的问题。

尽管课题组希望CSDIS可以替代过去地方在考核绩效时过度依赖GDP的方式，但研究者认为GDP的重要性依然不可忽视。

例如，《排名》指出，当人均GDP低于某一水平（约5万元）时，省级可持续发展指数随着人均GDP的增加而快速提升；超过这个水平时，可持续发展指数增速放缓。这说明经济发展到一定阶段时，经济发展带来的资源环境压力更趋紧迫，资源环境的约束作用更加明显。此时，单纯依靠GDP的增加很难推动可持续发展指数的上升，生产端和消费端产生的压力阻碍可持续发展沿着原有的“轨道”前进。

12月22日，澎湃新闻就《排名》中指标的设计、数据的采集、各区域可持续发展排名情况等专访了哥伦比亚大学地球研究院中国项目主任、可持续发展政策与管理研究中心副主任郭栋博士。

郭栋谈到，CSDIS设计的初衷是推进中国可持续发展，实现可持续治理，希望政府借由这套指标体系推动建立以可持续发展指标为依据的政府绩效考评体系，也希望各利益相关方能够发挥更大作用，协调协同合作。

他还表示，以后每年的五六月份都会发布上一年的可持续发展数据和排名。在这基础上，希望能够涵盖更多的城市，进一步完善指标体系。

【对话】

“结合自上而下和自下而上两种方式制定指标”

澎湃新闻：如何定义可持续发展？

郭栋：传统的定义上，可持续就是既能满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。

可持续发展涉及到经济发展、社会公平和环境管理之间的有效平衡。我们的指标体系把这三方面分成五大项指标，经济发展、社会民生、资源环境、消耗排放和环境治理，有三项是和环境相关的，另外两项分别关于社会和经济。

澎湃新闻：为什么要在中国做可持续发展指标？

郭栋：我们最早希望制定全球可持续发展的指标，想真正达到可持续发展，要管理可持续、治理可持续，必须要有测量工具。没有测量就没有管理，这是管理学大师的原话。

可以说，中国对可持续发展的需求更加迫切。中国的温室气体排放总量世界第一，我们的北方城市到冬天的时候，AQI（空气质量指数）经常爆表，相比较而言纽约经常是二三十，他们也有污染，但是跟我们不是一个量级的。外加中国还在高速发展当中，对自然资源的利用或破坏、单位GDP能耗等，比发达国家要高很多。

所以中国更加迫切地需要做好可持续发展、治理保护这方面的事情，政府有需要，老百姓也有这个需求。这也是为什么我们要首先从中国入手。

澎湃新闻：这些指标是如何被制定出来的？

郭栋：大部分类似指标制定的时候，都是专家在一块进行讨论，是自上而下的筛选过程。比如，经济发展需要什么？需要GDP增长率、劳动生产率、就业率、失业率等。讲环境资源的话，就需要有水资源、土地资源等。我们也有这一块，通过专家讨论保证这些指标具有科学性。

另外，我们的创新之处在于我们还做了调查问卷，这是一种自下而上的手段，在学术指标制定中一般很少有人这么做。我们希望这个指标一是科学的，二是真正能解决老百姓诉求的。基于这两种方式，我们选取制定了指标。

当然还会考虑到这些指标是不是有数据。如果只是指标想得很好、涵盖量很大、很全面，但拿出去一看，没有数据，那选了也是白选。

一般的设计，可能直接把指标分三大类，经济、社会、资源每个占1/3，三大类下面的细分指标再平均一下。如果说要侧重环境，那给40%权重，如果觉得经济应该稍微弱化一点，那就20%。这实际上带有主观意识在里面，我们不是像这样子拍脑袋想出来的。

我们是通过统计学的方法，以数据的稳定性来计算初始权重。就是看在时间轴上和在地域轴上指标是不是很稳定，假如说2012年到2016年这四年当中，某个指标在所有的70个城市中变化很大的话，那这个指标的权重就相对比较低。我们提倡一种持久的、稳定的、平衡的发展模式，要是数据天天在波动，那说明很不稳定，这不是我们希望鼓励的发展模式。

我们通过统计学公式计算权重，所以你看权重分配上有这么多小数点，因为完全是算出来多少就是多少。

澎湃新闻：测量数据主要从哪里获得？如何保证数据的完整性和准确性？

郭栋：大部分数据都是从国家统计局获得的，国家统计局是从各地的统计局、统计部门一层层收上来的，还有一些数据是从环保部的相关统计原件里获得，他们的数据也是从各地的环保部门和统计部门采集数据合成而来。我们相信它应该是准确的。

可能有一些指标不是特别准确，比如说在环境治理类别中的生活垃圾无害化处理率，这个指标权重是城市所有指标体系中权重最低的，就是因为它在某些城市里，今年是100%，明年50%，后年又100%，波动很大。这让你感觉这个数据是有问题的。但这个指标我们还要加进去，因为它很重要，它是可持续发展必须要包括的一个方面。但指标不准确怎么办呢？那我们只能考虑数据稳定性，把权重降低一些。

澎湃新闻：之前有过一些省份被报道存在GDP数据掺水、作假的问题，你们在测算中如何考虑这个情况？

郭栋：我们当时也考虑到，报道出来某个省份的数据有问题后，我们是否还可以相信官方发布的数据？我们确实考虑过要不把这个省份拿掉，因为他们的数据不可信。

但是最后还是加进去了。因为我们的初衷是想推进可持续发展，希望这个指标体系能够提供给政府去运用。没有这些测量工具，没有这些指标的话，你不知道可以用什么去衡量绩效，考核绩效。

按这些指标合成以后作出排名，排名是面向大众的，面向老百姓的，他们看到后就知道他们的城市到底处在什么样的相对位置，然后可以倒逼政府去做更多工作。

从这两个角度考虑，我们还是希望把应该加的指标都加进来，应该包含的城市也包含进来，把一些不正常的数据权重配得稍微低一些，这样也可以促进统计部门改进这些数据的收集。

“有钱以后更加不公平”

澎湃新闻：《排名》显示，省级区域和城市区域可持续发展都具有明显的不均衡特征。这种不均衡就意味着这些地方存在一些特别大的短板，那么会不会有木桶效应，一个短板其实可以彻底否定它的可持续性？

郭栋：可持续发展从根本上讲是一种平衡的发展模式，我们不能单一发展经济，不能单一发展民生，也不能单一的只管理环境，要平衡这三项，所以每一方面都会有权重比例。

比如说深圳在城市可持续发展指标体系中排在第一位，相对来说它是最平衡的。但是你要看到它不均衡的方面，比如说深圳在环境治理、在能源消耗方面都是全国第一，但在社会民生大类，包括房价收入比、人均社会保障和就业财政支出、人均城市道路面积指标都是排在60多位。哪怕是排可持续发展指标体系第一位的城市，发展也极为不均衡。

所以说，在中国排第一位，并不代表达到一种可持续的理想境界，区域发展依然是很不均衡的，这是他们需要努力的地方。

澎湃新闻：在社会民生这一类的分析中，省级测算得出的结论是西部地区呈下降趋势，而在城市测算中得出的结论是，社会民生排名比较靠前的都位于中国内陆。这是不是可以认为，中国内陆城市的虹吸效应比较强，存在对周边资源掠夺的情况？

郭栋：有可能有这样一种情况，但是不好说，还不敢肯定。一个省份的综合指标应该是没有问题的，但是城市的测算毕竟没有涵盖中部或者西部省份里的所有省辖市，每个省份只涵盖两三个城市的时候，不好说所有的城市到底是一个什么样的状态。只能说我们的研究涵盖到三分之二以上的城市以后，如果还是这么一种情况，可能可以得出你刚才说的结论。

目前我们能看到的是，大家想象经济发达地区，按道理应该有更多的资源去开展民生工作，但反而不是这样。东南沿海发展比较快的这些城市，很早就已经进行了工业化的城市，反而在社会民生方面没有中部地区好，这就说明，高速发展带来很多社会问题，包括发展不均衡、贫富差距等问题。

在工业革命之前，最富裕的国家和最贫困的国家之间，人均GDP或者生活水平大约是相差四倍的样子。但是工业革命之后差距快速加大，当下经济最好的国家和世界上最不发达的国家，生活水平差400倍。所以工业革命后的高速经济发展带来很大的社会问题，这些社会问题的根源就是贫富差距、收入不平等。

我们也看到这样的一些问题体现在中国，并不是说有钱了就搞民生，有钱了以后更加公平，似乎是有钱了以后，更加不公平。

澎湃新闻：还有一个有意思的现象，在70个大中城市的排名当中，出现了现在被讨论很多的“广深之争”问题，前两年广州排名第一、深圳第二，到了2015、2016年深圳反超成为第一。你怎么看这两个城市之间名次的变化？

郭栋：我们只是做了四年的排名，从统计学的角度不好去一些科学论断。现在只是一二名之争，这两个城市总体是比较相似的，地理位置比较相似，经济发展的程度比较相似，环境治理、社会民生等方面所做的工作、力度，看来都比较相似，不是很好区分它们到底有什么特别大的不同。

我个人觉得这两个城市的产业结构有很大不同。深圳作为中国第一个改革开放试点城市，创新性很强，科技产业发达；广州作为广东省省会，还有一些其他的支柱性产业，并不像深圳更加偏向科技产业。这个角度上，两个城市不是完全一样。

把广州分指标的排名拿出来跟深圳做一下对比的话，可能可以看到细微的差别。

“政府需要进一步完善和可持续发展相关的绩效考核体系”

澎湃新闻：排名存在一些需要警惕的问题，它会不会促使政府纯粹为了拼指标而去做一些工作，变成一种形象工程？

郭栋：事情总不会是特别完美，达到一种理想的状态。我们的目的是推进可持续发展的进程，能做一点是一点，很难说真的能达到一个指标体系百分之百得科学，百分之百符合所有地方的需求，这个很难做到。但是用一点（指标体系）就比一点都不用强，只要是有一些地方政府采用，慢慢就会有其他的地方政府也采用。

另外，我们在做指标体系，其他机构也会做他们认为比较正确的体系，也许政府会在我们的基础上出台自己的一套东西。如果我们能激励政府去做一套他们认为可行的、正确的指标体系，去更加满足中国地方政府和百姓需求的话，那我觉得我们也取得了成功。

澎湃新闻：之后是否还会不断修正这个指标和权重？

郭栋：会做一些修正。比如说每个地区的资源禀赋都不一样的，每个地区的需求也不一样，比如广东浙江这些沿海省份和青海这些内陆省份对可持续发展的需求，不一定是完全一致的。

但是我们同时认为，可持续发展的定义在世界的任何角落都有一定的共性，比如说我们对新鲜空气的需求，对蓝天白云的需求，对安全的水资源的需求，都是一致的。

所以我们相信整个指标体系，也许有20个指标是有一定的认可度的。在这个基础上，也许我们可以设计出两到三个指标，根据每个地区的需求进行一些替换，有一定灵活度。下一步我们可能会考虑改善。

澎湃新闻：基于30个省和70个市的可持续发展指标体系研究，你对中国政府的决策有什么建议吗？

郭栋：我们希望政府能去参考我们的可持续发展报告，利用这个可持续发展指标去制定可持续发展政策。

除此之外，我们也希望政府可以参与完善这个指标体系。因为我们在收集数据的过程当中发现，不仅是环保部门、统计部门收集的数据有一定的差异，就是相同部门的数据也会有一些差异，这给我们的研究造成很大的困难。希望相关部门可以在数据收集、汇总的过程当中统一口径，使数据的准确性进一步提升。

虽然政府不一定马上会采用我们的体系，但是希望他们尽快完善跟可持续发展相关的绩效评价体系、考核体系。在绩效考评取消和GDP挂钩后，你跟什么挂钩呢？

比如一些地方，因为排放不达标所以不分忙时闲时地限号，工厂全部停工等，这样的行政手段虽然有效，但是对产业发展，对老百姓的生产生活会造成很大影响。如果1月份我就说清楚，什么事情能做，什么事情不能做，要限制多少，可以做多少，那企业或者个人就可以合理安排他们的生产生活。从经济学的角度讲，肯定是更有效率的。所以中国需要进一步完善绩效考核体系。

同时我们希望不光是政府采取行动。像在美国，可持续发展、绿色经济等工作还是以产业驱动为主，政府做的相对少。我们希望中国，包括全世界各地都可以以利益方合作的形式来推动可持续发展。

政府需要推动，产业需要推动，老百姓也需要推动，不要觉得老百姓没有什么义务，不需要做什么或者什么都做不了。比如苹果公司，他们就要告诉消费者，我们的供应链是很绿色的，是很保护劳工权益的。如果说富士康在中国生产手机的时候虐待劳工或者有一些侵犯劳动者权利的问题的话，会变成世界性新闻，苹果是要负责任的。普通老百姓，如果在乎可持续发展，在乎社会公益，就会倒逼企业去做更多工作，因为企业也希望保持一个绿色的产业品牌、形象。

希望各方都可以努力参与到这个过程当中，每一个利益相关方都有可以做的事情，协同合作才能加速可持续发展的工作进程。

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