山东对预算管理及财政体制进行重大改革创新增强市县资金使用自主权

财政领域的制度创新牵一发动全身。新年伊始，山东省政府以鲁政发〔2019〕1号和2号文件，出台了《关于深化省级预算管理改革的意见》和《关于深化省以下财政管理体制改革的实施意见》，打响2019年改革“第一炮”。这两项改革是山东省预算管理制度和财政管理体制的重大创新，山东省政府新闻办1月15日上午召开新闻发布会，邀请省财政厅主要负责同志等对此进行详细解读。

专项资金从93项压减至39项实行“大专项+任务清单”管理模式

省财政厅厅长刘兴云介绍，《关于深化省级预算管理改革的意见》是针对山东省省级预算存在的突出问题制定的，主要内容可以概括为“两放权”“两统筹”“两转变”“两规范”。两放权资金分配权交给部门项目确定权交给基层

“两放权”是这次省级预算管理改革的核心。山东省深化预算管理“放管服”改革，把资金分配权交给部门，把项目确定权交给基层，进一步优化预算管理权责设置，形成更加协同高效的工作机制。

厘清部门预算管理权责。今后业务主管部门全面负责本部门预算编制和具体执行，自主研究提出资金分配意见、印发项目实施方案、组织项目立项和验收等；财政部门不参与项目申报、审批、验收等具体事务，主要抓好预算编制、支出政策审核和预算绩效管理，确保资金得到合理配置、严格监管和有效使用。

增强市县资金使用自主权。改变层层申报、审批项目的做法，凡由市县实施更为便捷有效的资金，原则上都采取因素法或竞争性分配方式切块下达，严格控制省级项目法分配资金的规模，赋予基层更充分的决策权和自主权，改变以往项目审批链条长、环节多的状况，减少资金沉淀，提高管理效率。两统筹统筹“全口径”预算编制

统筹专项资金安排

通过统筹“全口径”预算编制、统筹专项资金安排，增强政府调控能力，集中资金保重点办大事。具体来说，一是统筹“全口径”预算资金。改变一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算分头编制、各自平衡的做法，从今年起一体化编制“四本预算”和政府债务预算，并将中央资金全部打入省级预算“盘子”，切实增强政府财力综合运筹能力。

二是统筹专项资金支出预算。以省委、省政府重大决策部署为统领，结合机构改革职能调整，将专项资金由目前的93项压减至39项，实行“大专项+任务清单”管理模式，优化支出结构，更好保障省委、省政府重大决策部署落实。

2019年预算安排中，省级已在科技、涉农、教育等领域开展试点，将整合后的专项资金全部切块交给业务主管部门，由业务主管部门自主确定支出，统筹安排使用。两转变财政扶持市场主体由行政化转为市场化

山东省将转变财政资金分配方式，由项目法转为因素法。对适宜由基层实施的专项资金，主要采取因素法分配，由业务主管部门依据资金管理办法，科学确定分配因素和权重，确保资金分配公开透明；对确需实行项目法分配的资金，业务主管部门主要采取竞争择优的方式遴选项目，确保项目安排科学合理。

同时，转变财政对市场主体的扶持方式，由行政化转为市场化。逐步取消竞争性领域专项资金，对市场主体面上扶持主要通过税费减免等普惠性方式实现，点上扶持主要通过政府引导基金、股权投资等市场化方式实现，引导性扶持主要通过以奖代补、先干后补等激励性方式实现，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。两规范规范预算编制与执行确保资金“接得住、用得好”

为进一步提高科学理财水平，山东省规范预算编制，拉长预算编制周期，全面实行零基预算管理，加强项目库建设、预算评审等工作，确保将预算编细、编准、编实。

规范预算执行，扩大财政授权支付范围，优化政府采购流程，加大存量资金盘活力度，完善预算监管措施，确保改革后资金能够“接得住、用得好”。省财政直管县扩大到41个

17项基本公共服务列为省与市县共同财政事权

《关于深化省以下财政管理体制改革的实施意见》，是对现行省以下财政管理体制的一次重大调整和全面创新，总的改革思路是“先集中、后均衡、强激励、促发展”。促进区域协调发展适当提高省级财政调控能力

为增强省级对区域协调发展的统筹调控能力，省委、省政府确定对省以下财政收支划分进行调整，加大对财力薄弱地区转移支付力度，努力缩小地区间财力差距，促进基本公共服务均等化。

通过调整省与市县收入划分，将省级与市县之间的主体税种及资源财产类税收增量的分享比例，由15%：85%调整为20%：80%，目的是适当提高省级财政调控能力，进一步均衡地区间、级次间财力差异，同时也有利于引导各地提高财政收入质量。

同时，深化省与市县财政事权和支出责任划分改革。按照国务院要求，将八大类17项基本公共服务列为省与市县共同财政事权，并打破按东、中、西区域划分进行补助的老办法，改按人均财力和人均支出水平，精准确定省对市县的分档分担办法，减轻基层民生支出压力，更好地保障民生政策落实。

促进经济高质量发展健全完善财政体制激励政策

为强化财政体制激励引导作用，省级聚焦新旧动能转换的重点领域和关键环节，建立完善与新旧动能转换成效挂钩的转移支付分配、高新技术企业税收增长奖励、重点园区“亩均税收”领跑者激励、收入结构优化奖励等“六项机制”，运用财税利益调节杠杆，鼓励先进、鞭策后进，树立起鲜明的高质量发展导向，调动各级加快发展的积极性。

同时，2019-2020年实施增值税收入激励政策，对省级因此次体制改革新集中的增值税收入予以全额返还，鼓励各地振兴实体经济，促进制造业转型升级。

促进绿色可持续发展征收主要污染物排放调节基金

为强化市县环境保护责任，省委、省政府决定从2019年起，根据各地化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等4项主要污染物年排放总量，对东、中、西部地区分别按照每吨800元、600元、400元的标准（氨氮按每百公斤），向设区市政府征收主要污染物排放调节基金。省级所收取的调节基金，60%返还上缴地区，其余部分将统筹用于建立大气、水、节能减排奖惩机制和重点生态功能区、自然保护区生态补偿制度。

实施这项政策，从长远来看，有利于从制度上对污染物排放形成制约，引导各地加快调整产业结构和能源消费结构，促进生态文明建设和绿色可持续发展。

促进县域经济发展对41个直管县实行“直通车”政策

为整体提升县域经济发展水平，省委、省政府决定，在不影响中心城市一体化发展的前提下，将省财政直管县范围扩大到41个县（市），先从最薄弱县管起，既为各市发展减轻负担，又为薄弱县加快发展创造条件。改革后，省级将在财政收支划分、转移支付补助、政府债券额度等方面，对41个省财政直管县实行“直通车”政策，重点是加大财力性转移支付力度，提高重大民生政策省级分担比例，增强县乡财政保障能力，解除县域发展的后顾之忧。

同时，中央切块下达以及省级安排的各类乡村振兴、产业扶持、区域发展等专项资金，加大对省财政直管县倾斜力度，解决基层发展资金不足的问题，提升县域要素集聚能力，支持薄弱县加快跨越发展。

（本报记者 范俐鑫）

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