在制度创新中构筑发展新优势

□孙义俊

最近，在山东省党政代表团赴江苏、浙江、广东学习交流会上，省委主要领导同志指出：江苏、浙江、广东三省的成功经验，关键在创新，核心就是制度创新。当前山东省最大的短板就是有效制度供给严重不足。一定要牢牢把握住制度创新这个最根本、最关键、最核心的问题，尽快补齐短板、加固底板，以制度创新推动改革发展。

制度创新对于一个地方的发展至关重要。根据地方政府间竞争的理论，从动态的角度看，地方政府间竞争的演化依赖于地方政府的创新和相互模仿。所谓地方政府的创新，主要是就地方政府在竞争中所采取的策略而言，它是地方政府的政策试验，通过政策试验使流动要素的运营成本降低、市场潜力扩大、赢利机会增加，从而增强了对流动要素的吸引力。成功的政策试验具有公共产品的特性，往往会引起其他地方的模仿。地方政府在竞争中相互学习、相互模仿，不断尝试新的理念，推出新的策略，为区域发展注入了活力。但是，由于地方政府所采取的竞争策略的模仿成本不同，基于易于模仿的策略构建的竞争优势显然难以持久维系，而模仿成本高的竞争策略使得地方政府在竞争中占据有利地位，因此地方政府应当积极寻求不易为其他地方所模仿的竞争策略。制度就是属于模仿成本高的竞争策略，它需要较长时间才能形成，而且一旦形成就会自我强化，从而使区域发展长久地拥有竞争优势，形成核心竞争能力。

制度创新，知易行难，行胜于言。早在本世纪初，济南市委、市政府就把“制度创新”写入了施政纲领，同“科技创新、产业创新、环境创新”一道，形成了“四个创新”的工作思路。然而近20年过去了，有效制度供给依然严重不足，济南在制度创新上依然任重道远。2012年，济南市委、市政府在开展前期调研的基础上，制定了《关于深化全市重点领域改革和扩大开放的意见》，推出了行政审批改革、科技创新、文化改革、金融业发展、招商引资体制机制创新、总部经济发展、城镇化建设、民营经济发展、省级以上开发区转型升级跨越发展和提高开放型经济水平10项实施方案。但是由于没有跟上落实，这10项改革方案所提出的政策措施有很多成了“抽屉政策”。今年6月22日，在全市优化营商环境动员大会上，又印发了《深化“一次办成”改革进一步优化营商环境的若干措施》和《关于公布市级政务服务“零跑腿”“只跑一次”“你不用跑我来跑”事项清单的通知》。因为有前车之鉴，人们不禁担心：如今这些优化营商环境的制度、政策能否落到实处？市委主要领导同志斩钉截铁地表示：“必须雷厉风行，动真碰硬！”“对于推诿扯皮，不作为、慢作为、乱作为的，工作不力的，该问责的要严肃问责，该挪位的要坚决挪位！”会后，职能部门迅速行动抓落实，纪委监委重拳出击强问责，使这两个文件一经发布就即时生效。特别是严肃问责了一批破坏营商环境的典型问题，产生了强烈的社会反响。“动员千遍，不如问责一次”。实践充分证明了制度经济学的一个重要观点，即“制度总是依靠某种惩罚而得以贯彻，没有惩罚的制度是无用的”。

引用制度经济学的观点作进一步分析，制度有内在性与外在性、正式性与非正式性之分。内在制度与外在制度的区分与制度的起源有关，内在制度是从人类经验中演化出来的，外在制度则是被自上而下地强加和执行的；正式制度与非正式制度的区分与实施惩罚的方式有关，正式制度的惩罚方式是有组织的，非正式制度的惩罚方式是无组织的。其中，观念、习俗作为非正式内在制度对一个地方的发展，具有重要而深远的影响。最近，山东大学经济研究院李增刚教授撰文指出，“枪打出头鸟”“中庸之道”的传统保守观念，落后的“官本位”文化，阻碍了山东有效制度的创新和供给。近日，中央第七巡视组向山东省委反馈巡视情况时，也指出了山东一些领导干部“官本位”思想根深蒂固的问题。因此，在制度创新中，必须高度重视观念、习俗等非正式内在制度的影响，把解放思想作为先导性工程和长期性任务，发动广大党员干部勇于刀刃向内，在思想深处来一场深刻的自我革命，坚决破除陈旧落后观念和习俗的影响，以思想解放、观念变革引领各方面制度创新。

相互学习、相互模仿是地方政府间竞争的常态。这就需要经常走出去、请进来，开阔眼界，拓宽视野，善于学习先进经验，努力实现赶超发展。当前,济南正处于跨越赶超的关键期、机遇期和黄金期。对于江苏、浙江、广东三省的成功经验，我们要坚持学真经见真章，着力在制度创新上下功夫，切实解决好有效制度供给不足和落实不力的问题。只有这样，才能把发展动力活力激发出来，构筑起省会发展的新优势，不断增强核心竞争能力，在新时代现代化强省建设中走在前列。

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