依法保护水土资源 推进生态莱芜建设——— 《莱芜市水土保持管理办法》解读

2015年9月10日，市政府审议通过了《莱芜市水土保持管理办法》(莱政发〔2015〕14号，以下简称《办法》)，自2015年10月1日起施行，原《莱芜市水土保持监督管理办法》(莱政发〔2000〕28号)同时废止。新《办法》以实现水土资源的可持续利用和生态环境的可持续维护为目标，贯彻了党的十八大和十八届三中全会关于加快推进生态文明建设的重要思想，体现了珍惜水土资源、保护生态环境的重要理念，契合了新形势下加强水土保持工作的新要求，为莱芜市全面加强水土保持监督执法、加快推进水土流失预防和治理奠定了坚实基础。现将《办法》主要内容作以下解读：

一、《办法》强化了水土保持规划地位

科学合理制定水土保持规划，有利于各级政府对经济社会发展作出宏观调控，有利于稳步推进全市水土流失预防和治理。为此，《办法》强化了水土保持规划的地位。一是确立了规划编制批准制度。第十条规定“水行政主管部门应当在水土流失调查结果以及水土流失重点预防区和重点治理区划定的基础上编制水土保持规划，报本级人民政府批准后组织实施”。二是建立了有关规划应当经水行政主管部门审查修正的制度。第十一条规定“有关基础设施建设、园区建设、矿产资源开发、城镇建设、土地开发利用、公共服务设施建设、旅游景区建设、农业开发、林业开发等方面的规划，应当在编制过程中组织进行水土保持评价，编写水土保持篇章”。

二、《办法》强化了水土流失预防规定

莱芜市山地、丘陵占总面积的86%，平原、洼地仅占14%；境内公路、铁路纵横，钢铁、电力、矿产资源开发项目众多，机械、化工、房地产等生产建设项目密布，取土、挖砂、采石等生产建设活动频繁，全市经济发展与环境容量的矛盾突出。《办法》一是加强植被保护。第十二条规定“禁止毁林、毁草开垦、破堰种植等造成水土流失的活动；禁止在水土流失重点预防区和重点治理区铲草皮、挖树兜、滥挖中草药等；禁止开垦、开发植物保护带”。二是划定水土保持保护“红线”。第十四条规定：崩塌、滑坡危险区，泥石流易发区，一、二级饮用水水源保护区，水源涵养区，河流源头区，法律法规规定的其他水土流失严重、生态脆弱的区域，应当限制或禁止可能造成水土流失的生产建设活动。三是加强山体保护。第十五条规定“各级人民政府应当加强对山体保护和开发利用的监督管理，明确山体保护的范围，严格控制开挖山体”。四是规定禁垦坡度。第十六条规定“禁止在二十五度以上陡坡地开垦种植农作物”。

三、《办法》强化了水土流失治理工作

过去数年来，全市年均治理水土流失面积50平方公里，目前已累计治理1394平方公里，但是因人为破坏、生产建设活动干扰以及自然灾害等影响，水土流失仍需年年治理、持续推进。《办法》一是明确了生产建设单位水土流失防治责任。第二十八条规定“开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动造成水土流失的，应当进行治理”。第三十二条对生产建设活动中造成的水土流失，根据生产过程提出了表土覆盖、分层剥离、保存和利用，截排水、拦挡、苫盖等临时防护措施，以及植树种草、恢复植被等治理措施。二是提出了分类治理措施。第二十九条规定“水土流失治理应当根据不同地貌类型区的水土流失特点，因地制宜，因害设防，突出重点，综合治理”，并对城市规划区、山丘区、饮用水水源保护区、采矿区等不同区域分类提出了治理措施，完善了水土流失综合治理措施体系。

四、《办法》强化了对违法行为的处罚

《中华人民共和国水土保持法》、《山东省水土保持条例》通过完善法律责任种类、增加处罚手段，重点解决了守法成本高、违法成本低的问题。莱芜市出台的《办法》严格遵循上位法规定，对13类违反法律法规的行为明确了处罚条款，由水行政主管部门直接作出处罚。如，第四十六条规定：未编制水保方案或编制的水保方案未经批准而开工建设的，生产建设项目的地点、规模发生重大变化或水土保持措施作出重大变更，未按规定报经原审批机关批准的，由水行政主管部门责令停止违法行为，限期补办手续；逾期不补办手续的，处五万元以上五十万元以下的罚款；对生产建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。再如，第五十一条规定“拒不缴纳水土保持补偿费的，由市、区人民政府水行政主管部门责令限期缴纳；逾期不缴纳的，自滞纳之日起按日加收滞纳部分万分之五的滞纳金，可以处应缴水土保持补偿费三倍以下的罚款”。

五、《办法》完善了水土保持方案编报审批管理制度

水土保持方案的编制、审批及落实，是水行政主管部门监督生产建设项目单位履行水土流失防治义务的重要抓手。《办法》一是界定了方案编报范围。生产建设单位应当编报水土保持方案的具体范围包括铁路、公路、桥梁、通信、市政、水工程等基础设施项目；煤炭、电力、天然气等能源设施项目；矿产、冶炼、建材、机电加工、化工等工业项目；房地产建设、土地整理、农业综合开发、商业服务业等开发项目；取土、挖砂、采石等生产建设经营项目，以及其他可能造成水土流失的生产建设项目。二是明确了方案报告形式。规定占地面积一万平方米以上或挖填土石方总量一万立方米以上的生产建设项目，应当编报水土保持方案报告书；其他生产建设项目应当编报水土保持方案报告表。三是规定了方案报批时限。规定实行审批制的项目，在报送可行性研究报告前报批；实行核准制的项目，在提交项目核准申请报告前报批；实行备案制的项目，在办理备案手续后至项目开工前报批；不需办理立项手续的项目，在项目开工前报批。四是加强了方案审批的后续管理。规定依法应当编制水土保持方案的生产建设项目中的水土保持设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，并对水土保持设施的设计、施工、竣工验收等作了具体规范。此外，《办法》将水土保持方案的要求细化落实到生产建设项目主体工程初步设计和施工图设计中，建立了项目施工前告知制度和项目竣工验收制度。

六、《办法》完善了水土保持投入保障体系

莱芜市水土流失治理任务艰巨，资金需求量大。《办法》优化了政府投资使用方向和方式，有利于发挥引导带动作用；创新投资运营机制，扩大了社会资本投资途径。一是确立了资金保障主渠道。规定由各级政府安排专项资金加强水土流失重点防治区的水土保持重点工程建设，并统筹整合土地整理、农田水利、农业开发、森林保护等涉及水土保持的各项资金，加强水土流失治理。二是鼓励民间资本参与水土流失治理。明确指出由各级政府采取财政补贴、技术培训、落实税费优惠政策等方式，支持社会力量参与水土流失防治，并依法保护其合法权益；同时，鼓励采取承包、租赁、拍卖等形式治理荒山、荒沟、荒丘、荒滩。三是建立生态效益补偿机制。多渠道筹集资金加强河流源头区、饮用水水源保护区、水源涵养区的水土流失防治。四是依法征收水土保持补偿费。第二十八条规定：开办生产建设项目或从事其他生产建设活动，损坏水土保持设施、地貌植被，使原有水土保持功能丧失或者降低的，应当缴纳水土保持补偿费，专项用于水土流失防治。

七、《办法》完善了水土保持监督执法机制

当前，全市水土保持工作仍面临水土流失防治任务加重、人为破坏水土保持设施屡禁不止等一系列新情况、新问题和新挑战。为此，《办法》对加强监督执法、推进部门协作等作出了相关规定。一是职责更明确。厘清了市、区人民政府以及各管委会及其水利部门(单位)的职责，为各级依法打击水土保持违法行为提供了坚强后盾。其中第三十七条规定：水行政主管部门负责监督检查水土保持方案报批及变更等手续履行情况，水土保持补偿费缴纳情况，水土保持初步设计、施工图设计落实情况，水土保持设施施工合同落实情况和施工进展情况，水土保持施工监理和水土流失监测情况，生产建设单位水土保持设施管理情况等。二是协作更紧密。第二十二条规定“依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，向环境保护部门报送审批环境影响评价文件时，应当同时提供水行政主管部门审查同意的水土保持方案”，从而确立了水土保持方案审批与环境影响评价文件审批的联动机制，强化了水土保持方案编报效果。第五条、第十条、第十一条、第十五条、第十七条等条款，明确了发改、经信、财政、环保、国土资源、住房和城乡建设、城市管理、交通运输以及农业、林业、旅游、规划等部门在协力做好水土保持工作上的职责，有助于联手推进水土流失防治。三是监管更严格。确立了行政代履行、查扣违法机械设备等制度。第三十八条、第四十九条、第五十条分别规定：水政监督检查人员依法监督检查时，被检查单位或个人拒不停止违法行为造成严重水土流失的，报经水行政主管部门批准，可以查封、扣押实施违法行为的工具及施工机械、设备等；在专门存放地以外的区域倾倒砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等，限期清理而逾期仍不清理的，水行政主管部门可指定有清理能力的单位代为清理，所需费用由违法行为人承担；开办生产建设项目或从事其他生产建设活动造成水土流失的，限期治理，逾期仍不治理的，水行政主管部门可指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法行为人承担。同时，《办法》还强化了对单位(法人)、直接负责的主管人员和其他直接责任人员的违法责任追究制度。

本《办法》全文登载在市水利与渔业局网站(网址http://shuili.laiwu.gov.cn/)，请予关注。 (本报记者 吕娜 整理) 

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