钦州由保税港区向自贸区升级的主要策略建议

刘希龙 余金梅

■由保税区到自贸区的概念及内涵可见，其不仅是地域面积的扩大，更是保税区的全方位升级

近期有关西部陆海贸易新通道、广西自贸试验区钦州港片区等有利于钦州发展的好消息频出，市民线上线下参政议政声音频发，对钦州未来美好生活的向往跃然胸怀，但对有关保税区、自贸区等有关新兴概念、内涵、区别、联系还有不同的理解，因此本文特此梳理，并对标上海自贸区建设的先进经验，提出保税区向自由贸易区转型升级的主要策略建议。

一、保税区与自贸区的概念及内涵比较

保税区是指一国海关设置的或经海关批准注册、受海关监督和管理的可以较长时间存储商品的区域。运入保税区的货物可以进行储存、改装、分类、混合、展览，以及加工制造。外国货物可以在保税区与境外之间自由进出，如果要进入关境则需交纳关税。2008年5月29日，国务院批准设立广西钦州保税港区，规划面积10平方公里，在功能划分上，主要布局是码头作业区、保税物流区、保税加工区。

自由贸易区主要有两种类型。一种是FreeTradeArea，简称FTA，指两个以上的国家根据WTO相关规则签署自由贸易协定所形成的区域，不仅包括货物贸易自由化，还涉及服务贸易、投资、政府采购、知识产权保护、标准化等更多领域的相互承诺，中国-东盟自贸区就是FTA类型。另一种是FreeTradeZone，简称FTZ，指某一国或地区在己方境内划出一个特定区域，单方自主给予特殊优惠税收和监管政策。包含广西自由贸易试验区在内的国内已有的18个自由贸易试验区就属于这种类型。2019年8月26日，国务院公布6个新设自由贸易试验区总体方案。其中，广西自由贸易试验区钦州港片区规划面积58.19平方公里。在功能划分上，钦州港片区重点发展港航物流、国际贸易、绿色化工、新能源汽车关键零部件、电子信息、生物医药等产业，打造国际陆海贸易新通道门户港和向海经济集聚区。

由保税区到自贸区的概念及内涵可见，其不仅是地域面积的扩大，更是保税区的全方位升级，主要表现为以下四个方面：一是关外关内升级，自贸区实行“境内关外”政策，保税区实行“境内关内”政策；二是监管理念升级，从货物管理转变为企业管理；三是贸易开放度升级，实行与国际接轨的多元贸易模式；四是政策开放度升级，主要体现在投资管理和外汇政策。

二、由保税港区向自贸区升级的主要策略建议

对标国家新批复的《西部陆海新通道总体规划》、《关于6个新设自由贸易试验区总体方案的通知》等文件要求，以及上海自贸区先进经验，现提出从以下四个方面开展转型升级的路径建议：

（一）负面清单管理模式

负面清单制度体现的是“法无禁止即自由”的法治理念，主要应用于市场准入和外商投资这两个方面。上海自贸区在2013年编制发布了首份负面清单，涉及国民经济18个行业分类、1069个小类，列明了190项特别管理措施，开放度超过80%。在此基础上，上海自贸区先后于 2014年、2015年和2017年编制和发布了修订版负面清单。

钦州可借鉴上海自贸区三次修改负面清单形成的经验，形成国际上通行的“自上而下”的负面清单列举方法，全面梳理有关外商投资的法律法规，明确披露负面清单不符措施所属行业、行业分类、法律依据和具体限制内容，详细描述具体限制性要求，使负面清单更简单易懂、实操性强。除此之外，还应该结合实际情况定期调整、优化负面清单，积极考虑到新兴行业的出现，将会带来的行业变化，不断适时调整负面清单。

（二）事中事后监管制度

随着负面清单管理模式的建立，对负面清单以外没有涉及的领域，需要遵循内外资一致的原则，实现外商投资项目从曾经的核准制向备案制的转变，外商投资企业合同章程也由审批向备案管理转变。这就要求政府相关部门对内外资企业的管理方式由原先的事前监管向事中事后监管模式转变。因此，负面清单管理模式与事中事后监管制度相辅相成，缺一不可。

随着2019年《外商投资法》的颁布，钦州在事中事后监管中应注意与新法的结合，并结合上海自贸区在施行负面清单管理模式与事中事后监管制度的经验，考虑当前存在的问题以及自贸区发展的方向制定出适合本地的负面清单与事中事后监管制度。

（三）投资贸易便利化

外汇管理制度的改革对贸易便利化的强力推动作用，人民币跨境使用及资本项目可兑换，是金融领域开放的“最后一公里”。上海自贸区率先进行了创新试验。经过多年的建设，上海自贸试验区按照对标国际高阶贸易投资规则的总体要求，构建了“监管沙盒机制”，并相继建立了一批创新性金融制度。目前，已有50余家上海市各类金融机构建立了分账核算体系，提供自由贸易账户各项金融服务；上海自贸区还积极开展符合国际惯例的单一窗口管理模式，使企业在设立、企业工商变更、统计登记、报关报检单位备案登记等方面采用单一窗口模式。不断实现口岸管理相关部门信息互换、监管互认和执法互助。

可以借鉴上海自贸区形成的外商投资广告企业备案制、涉税事项网上审批备案、企业标准备案管理等创新经验，并充分结合广西自贸试验区钦州港片区当前的发展定位形成相关的创新制度。

（四）不断对标学习与改善

对标是一个不断进行的过程，不是一下子完成的，要一个阶段一个阶段去改善。在建设初期，上海自贸区制定外商投资负面清单是对标美国；工商登记改革对标中国香港，口岸效率对标新加坡。

广西自贸试验区钦州港片区刚刚成立，各方面基础还不完备，发展过程中也要不断对标学习。在借鉴国内、国外已有自贸区的先进经验的基础上，在消化、吸收、实施的过程中去谋划发展特色，不能以“创建特色”为首要宗旨，要避免“政绩导向、任期导向”的相关决策给自贸区建设带来的资源浪费和机遇浪费。

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