城乡共建谱新篇 ——攀枝花钒钛园区的土地征用和村民安置

□马力平  

一

土地是开发区发展的命脉。

项目不能建在空中。从市场经济客观要求看，由于资本金利润率远大于资金利润率，企业负债必不可少，向金融机构借款就需要对地面附着物进行确权、评估，而确权，首先就是土地使用权归谁所有。

不解决土地问题，园区的大发展是不可想象的。

以国家级文件中有明文规定为标准，我国的基本国策并不多，而“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”就是基本国策之一。当计划生育随着经济发展渐渐淡出人们“天下第一难事”视野的时候，土地问题日渐成为社会关注的焦点。

2001年2月，市委在配备攀枝花高耗能工业园区管委会班子时，决定提拔时任金江镇党委书记的陈玉芳和时任市国土局资产处处长的李玉芳兼任管委会副主任。当时，园区领导班子全部为兼职，而一男一女两个“玉芳”占有管委会3名副主任的66.7%。

此后，为更好地解决园区土地的征用、村民搬迁和安置问题，市委先后又提拔了4名干部，兼任园区党工委、管委会副职或任仁和区副区长，又选派了1名仁和区的正县级领导干部到园区管委会任专职副主任，曾有两任仁和区区长还兼任过管委会副主任。

市委、市政府对园区开发建设中土地问题的重视，可见一斑。

土地问题是钒钛园区开发中的“天下第一难”。

二

园区的土地问题，首先难在规划和报批。

2000年12月，省政府《关于设立攀枝花高耗能工业园区的批复》规定园区总体控制性规划面积25平方千米。因攀枝花市最近一次规划调整是1997年进行的，省政府批复设立园区后，城市规划和土地利用规划未调整，园区在城市规划范围内的面积仅为6.91平方千米，在土地利用规划范围内仅为3.16平方千米，也就是说，符合“城规”和符合“土规”的面积分别只有27.6%和12.6%。

由于当时全国正在落实国家西部大开发战略，各地发展心切，多有突破原有规划、边报边用的情况，部分用地有未批先用现象。园区也不例外，但同时抓紧做好了规划完善和土地报批工作。

2001年8月园区就上报了两个批次用地共计71.8万平方米（合1076亩）。此后陆续完成了林地报批、单独选址项目用地的勘测定界等工作。2003年国务院办公厅下发《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》，市政府向省政府报送了园区清理整顿核查情况的报告，2004年4月省政府决定将园区作为省级重点开发区保留，批准了园区上报的一个批次43.2万平方米（合648亩）作为城市建设用地。

2004年7月，《攀枝花高耗能工业园区总体规划》编制完成，2005年1月4日，市政府根据《四川省实施办法》第十五条之规定，批复同意了该规划，范围在仁和区金江镇团山—马店河地区约25平方千米，规划建设用地12平方千米。2005年7月，在全市土地用地指标十分紧张的情况下，市政府还调整出5平方千米面积给园区。但因国务院刚下发《关于深化改革严格土地管理的决定》，省政府停止了土地利用总体规划修编，冻结了土地征收和农地转用报批。园区继续做好了土地报批相关工作，仅2005年就上报3个批次共计202.9万平方米（合3043亩）的用地材料。

2005年8月，国家发改委、国土资源局、建设部对全国开发区开展审核，园区按规定做好了有关工作。国家审计署驻成都特派员办事处2005年9月对包括园区在内的全省15个开发区进行专题审计调查，11月，副市长赵辉亲自到成都向特派办作专题汇报，对园区用地的特殊情况作了说明，希望特派办从攀枝花实际情况出发给予大力支持。12月，特派办向国家审计署上报材料认为“攀枝花高耗能工业园区在履行土地申报手续等待批复的情况下，征用土地共计3080.45亩。其主要原因是开发区用地规划与城市规划、地方经济发展的脱节，以及2004年5月国家冻结用地审批手续至当年年底，新入开发区的企业已无合法土地可用造成的”。

2006年1月国家发改委发布第8号公告，通知“本次审核公告的省级开发区可恢复正常建设用地供应”，园区设立审核通过，开始恢复正常供地。园区又及时上报了一个批次69.3万平方米（合1040亩）用地材料。至年底，省政府共批准5个批次征转用土地318.6万平方米（合4778亩），加上园区原国有企业用地共有32.5万平方米（合487亩），共计351.1万平方米（合5265亩），初步满足了园区开发建设用地的需求。

2006年，园区首批24户企业领到土地使用证书，共计27宗、168.6万平方米（合2526亩）。

园区开发建设多年来，始终坚持“四个一”，土地集约节约利用成效显著。这也是国家在园区合规用地上能给予网开一面的重要原因。这“四个一”是：

树立一个理念——寸土寸金。园区由于地处山区，土地利用率很低，建设用地的比例仅38％，因此园区管委会高度重视土地集约利用，牢固树立“寸土寸金”理念，自开发建设之初就确定把投资强度作为招商引资项目入园评估的重要指标，后又制发了《土地集约利用管理暂行办法》，根据国家和省的要求，结合园区实际，提出了高于国家投资强度标准1.5倍的推荐值。

把好一个关口——入园预审。每个项目入园时，从项目性质、产业政策、投资强度等方面进行严格审查，不符合国家产业政策，投资强度低的坚决不进。到2005年，园区工业用地加权平均投资强度为84.16万元/亩。占工业用地总量88.1%的两个行业（化学原料及化学制品制造业和有色金属冶炼及压延加工业），投资强度均达到国家标准的147%。

做好一个规划——项目用地。园区在总体规划中科学地进行了冶金、化工、加工三大产业分区，依山就势精心规划了工业用地地块，高压通廊尽可能安排在工业项目无法利用的深沟，实行“渣场共用”，小项目必须见缝插针安排在零星小地块，工业项目“一墙隔开两个企业”比比皆是。实在无法利用的陡坎，作为企业异地绿化用地，园区土地资源得到高度利用。特别是在产酸企业附近规划用酸企业，节约了土地又降低了企业成本，企业也十分满意。

搞好一个引导——提高产出。园区特别注意引导企业发展集约经济，在有限的用地范围内尽可能提高产出。如德铭化工公司本是年产30万吨硫酸的企业，投产后通过技改，仅增加用地700平方米（合10.5亩），就使废弃物变废为宝，产出的价值达到主产品硫酸的73.3%。又如兴中钛业公司通过技改挖潜，在不增加用地的情况下，产能由年产2.4万吨提高到3.6万吨。园区已投产企业工业用地的产出率加权平均值为175万元/亩，有的行业还超过了上海市的水平。

2006年9月，园区“四个一”的经验被省国土资源厅推广。

2008年7月，园区对入园企业用地情况进行了一次全面调查，共调查企业69户，项目88个，总面积584.6万平方米（合8769亩），以更加科学地进行用地规划和用地调整。

至2010年底，园区先后上报了16批次共计887万平方米（合13304亩）用地材料，省政府已经批准15个批次征转用土地851万平方千米（合12764亩）。90户企业领到土地使用证书，共计96宗、512万平方米（合7680亩）。园区完成了定界和勘界埋桩工作，完成了园区土地集约节约利用评价工作，通过了历年国家年度土地卫片执法检查，为扩区升级打下了基础。

三

土地问题最难的环节，不用说就会想到是在征用、补偿、拆迁和村民安置。

全国形形色色的极端案例，时不时见诸各种媒体。

拆迁“黑幕”、隐瞒真相、政府偏袒……似乎天昏地暗。

被拆迁者或喜笑颜开、拆迁“暴富”、顾全大局、配合政府……或欲哭无泪、自焚、“暴力抗法”、最牛钉子户……似乎天堂地狱。

拆迁人欺骗、强行拆迁、补偿不到位……也有成都市染坊街拆迁“公开透明”、“决不例外”、“按期顺利完成”……似乎有喜有忧。

园区土地征用、补偿、拆迁和村民安置有别于外地。

园区的土地征用、补偿、拆迁和村民安置，采用按项目“吃甘蔗”办法，“吃一节啃一节”。“吃一节啃一节”即管委会引导一户企业选定了一块厂址——管委会对其范围划定红线——对红线范围地块实施征用——管委会全额支付青苗及地上附着物补偿费——管委会给村民房租、生活费解决住宿、生活问题——村民搬迁——企业用地。下一个企业来了，按此程序再“吃一节啃一节”。

外地，则往往是对一个较大范围面积的地块划定红线，在还没有企业入园时即统一征、补、拆、安，然后按照规划，在大红线范围内给一户户企业划定红线范围，企业逐渐到位。

外地的做法，投入较大，征、补、拆、安一次完成，村民补偿标准相对统一，阶段性工作量大，但矛盾小些。

园区的做法，每一个项目基本都存在征、补、拆、安环节，时间跨度长，往往前面项目补偿时还是果树苗，紧邻地块两年后补偿时已经到达盛果期，补偿标准提高了很多。加之“吃一节啃一节”时，前面“一节”“占地不占房”的村民很多还没有搬迁，天天眼睁睁看着自己与别人原来土地紧邻，现在补偿差别巨大，感觉“吃亏”大了，就要求再补偿。

这样做矛盾很多，处理起来非常难。但是，这样做投入较少，投入的资金随企业交纳的土地出让金到位和建成投产产生税收很快可以收回，园区能靠有限资金实现滚动发展。

这是穷人的办法，“你吃肉我吃豆腐”。

这也是没办法的办法——市政府“蛇大洞也大”，全市基础设施欠账很多，不少项目也是攀枝花发展需要上马的，市级财力只能保证园区机关人员人头费、运行费。园区的开发建设资金要靠自己筹集，市级财力补贴一部分利息。

近二十年来，金江镇大地上攀枝花火车站扩能、胜利水库移民、飞机场建设、渡金公路改建、京昆高速公路建设、丽攀高速公路建设等等项目，不一而足，土地征、补、拆、安方案各不相同，加上钒钛园区“吃一节啃一节”，多个方案版本让人眼花缭乱，人人都想攀比实际所得较高的方案。

园区村民大多属上世纪九十年代初胜利水库的移民，需二次搬迁，工作难度很大。

保持稳定大局，既是党和国家的要求，也是园区开发建设的需要。

要做好园区土地征、补、拆、安，实在困难。

在仁和区、金江镇和村社干部、各企业的支持下，管委会高度重视稳定工作，按照“坚持以人为本，确保园区被征地村民失地不失业、失地不失岗、失地不失利”的指导思想，动员园区企业录用失地村民，保证各种补偿费用及时发到村民手中，妥善处理征地补偿和项目建设中的矛盾问题，加强治安协作，做到了可解决的问题及时解决，一时难以解决的问题耐心做好解释。

园区开发建设之初，搬迁的村民不多，因开发区投入、项目入住、基础设施条件改善、村民获得各种补偿，对照当地开发前的生存状况，村民满意，矛盾不很显著。

随着园区开发建设的全面展开，原来“占地不占房”可以解决项目用地，现在则必须面对征、补、拆、安带来的大量矛盾。

这是可以理解的——村民一旦交出土地，在哪里安居，生计咋办？

2001年园区开始开发建设后，就将移民的安置、生计问题作为大事提上开发建设日程。为使移民能够达到“搬得出，住得下，稳得住，能发展”目的，管委会确定了移民搬迁原则：一次规划、分期实施；以农业安置为主；集中安置与分散安置相结合、以集中安置为主，移民工作与金江镇小城镇建设相结合。

2002年初，园区完成了《征地移民安置方案》，集中安置地点确定在金江镇立柯村淌皮社、马海达村马店河社，安置地距金江镇约10千米，处在胜利水库受益区。2002年6月，省国土厅批准了高耗能园区移民集中安置点耕地占补平衡开发项目立项。2002年10月集中安置点1：500地形测量图全面完成，水、土、路、电、房基础设施的初步设计开始。

当时，村民并没有清楚地看到园区发展的前景，除年轻人外，大多数人还是接受集中农业安置方案的。在征求方案意见时，鱼塘村第三合作社社长邱朝智就说：“我家还是去盘田。”盘田，就是种地。

但随着园区开发建设的迅猛展开，村民很快就尝到开发建设的甜头。2003年，就有90名村民进入园区企业工作。长矶金属公司建成投产，邱家两个儿子都到这家企业当了工人，当别人问他为何不去盘田时，他眉飞色舞地说：“我家老大一个月挣1600元，就当盘一两亩田一年的收入，加上老二每个月还要挣1500元，我才不想去盘田了。”

有的村民拿到了补偿费，买了大货车，给园区企业跑运输，挣的钱更多了。

马海达村的村民，在村干部带领下，办起了“惠农公司”，依托园区企业做生意，红红火火。

园区土地征、拆、补、安必须与时俱进。何况原定的集中安置地点金江镇立柯村淌皮社、马海达村马店河社早已列入园区发展规划，马店河片区2002年8月就开始开发了。

2005年6月21日，仁和区形成了《攀枝花工业开发新区农民拆迁安置实施方案》。指导思想是将金江镇打造成园区的后勤保障基地；安置原则是“统征、统转、统建、统安”；安置步骤是分三期；安置方式是农转非集中安置；安置地选址是金江镇阿基鲁小区。

这15万平方米安置区，位于金江镇西南一片山坳，紧邻着镇，交通方便，有利于村民在园区就业，在镇上经营服务行业。

2007年这年，园区大力支持仁和区搞好移民搬迁安置，年内投入资金7347万元，马店河化工片区兴农社266人整体迁出园区，建制撤销；马海达社220人在照壁山临时过渡区搭建房屋，全部搬离了原居住地，保证了该片区大型化工项目的投产和园区专用铁路货场的建设。年底，团山片区团结社一、三组村民全部签订了临时过渡协议和统建住房认购协议。园区移民搬迁取得突破性进展。

2008年底，园区已经开发范围涉及的3个村18个村民小组1074户3949人中，以各种方式完成拆迁安置2088人，其中农业插花安置359人、进城统建住房安置716人、临时过渡1013人。

四

尽管如此，由于工厂区和农田、村民居住区交错，难以避免的矛盾太多了。项目要征地，村民为面积大小、品种优劣、水沟宽窄、堡坎厚薄、果树分期、鱼塘深浅、房屋结构等等等等，一不顺心就不来现场，让征地工作无法进行下去。工厂建设中，难免一块石头滚远了掉到农田里，村民挡住施工机械不让动。工厂生产，村民认为落下烟尘会让农作物减产，不达到理想的赔偿标准就堵路。工厂正修围墙，村民赶牛走过厂区，推倒围墙让牛走过，说这里从来就是我的牛走的路……

兴中钛业公司很注意与当地村民的关系，安排了一些当地村民到企业工作，逢年过节请村民、村干部聚餐，村民都说兴中公司很够朋友。

但是2007年的一天，村民认为德铭化工公司损害了他们的利益，将通往这个企业的道路堵上，任何车不许通过。这条路还通往兴中公司，这天下午正好铁路部门安排了车皮给兴中公司装货，公司与村民协商，村民怕一旦开通，自己堵路的主要目的达不到，不肯松口。

铁路车皮计划十分难得，供货合同即将到期，兴中公司急得像热锅上的蚂蚁。金江镇、管委会派出了大量人手到场劝说，村民不为所动。

在可能将货物装上火车的最后一分钟，兴中公司五十多名工人穿戴整齐，高举铁锹，齐声高喊“我们也是人！我们要吃饭！”从厂大门冲出，向堵路的村民扑去，后面紧跟着一溜满载钛白粉的汽车。

一场流血冲突一触即发！

最后关头，村民让开了。但下一次呢？

园区是重化工业区，是工业集中发展区，是攀枝花工业用地价值最高的地区，寸土寸金。

这个区域里不能再有农业现象。这里需要尽快将所有村民搬迁出去。

相对于园区发展需要，村民的搬迁、安置滞后了。造成这一现象的原因是多种多样的。即使是历史，相信也很难理出个头绪。

在全国，发展需求与原住民之间扯不清道不明的纠葛也是和尚敲木鱼——多多多！

这不，被称为“新拆迁条例”的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，自2007年开始修订，汇集了国务院多个部门和众多专家，历时4年，好不容易才推出，有的专家还说很多地方“语焉不详”，还说让本已“执行难”的法院负责强拆根本不具有可操作性……

园区要找到一条路，市委、市政府多年来想找到一条路。

五

任何事的发生，应该都有规律可循，就看你能否在短时间内发现它并遵循它。

“将开发区所在行政区改由开发区管理”是否是一条路？

全国各地大搞开发区是1992年以后，考察各地开发区与所在行政区的关系，可看出一般经历三个阶段。

一是开发建设初期，开发区以经济发展管理为主，所在行政区给予支持。这一阶段需要搬迁的村民不多，因开发区投入、项目入住、基础设施条件改善、村民获得各种补偿，对照当地开发前的生存状况，村民满意，所在行政区干群主动积极支持，双方相处融洽。

二是开发建设中期，开发区所在行政区交由开发区管理。这一阶段，随着开发区开发建设的深入进行，一方面有外来人口增多，建成项目需要不受干扰运行等问题；另一方面，需要搬迁的村民数量增多，且需要从长期居住的地点全部异地搬迁，村民转为城市居民后的生活方式问题、生存问题、社会保险问题开始凸显，加之村民已经不再满足于原有的收入和补偿，往往出现开发区注重开发建设、项目运行问题，而开发区所在行政区干部注重村民补偿、搬迁、安置问题，发生思想不统一、目标不一致、工作难协调等“两张皮”现象。但由于行政区划调整比较困难，当地党委、政府往往采取体制创新的办法，将开发区所在行政区交由开发区委托管理，实现“人、财、物、事”高度统一，加快开发区发展。

三是开发建设后期，通过区划调整，开发区管辖的范围成为规范的行政区。这一阶段，由于大量项目已经建成，城市新区雏形显现，村民基本已经搬出原驻地，成为了城市居民，度过了心理适应期，居民的社会保险、就业体制基本解决，开发区各项社会事业基本满足需求，因项目完成带来的大量外来人口也已安居乐业，开发区的工作重心必然由招商引资、项目管理、服务企业转向城市管理、社区建设、社会保障等等，开发区管辖范围作为独立行政区划的条件已经成熟，经过法定程序，开发区管辖范围成为规范的行政区。

实际上，市委、市政府早就在关注这一条路。

2001年1月31日，市委、市政府召开高耗能工业园区工作汇报会。据这次会议《议事纪要》载：“关于高耗能工业园区管委会管理范围问题。原则同意把仁和区金江镇划归高耗能工业园区管理，建立责权利相统一的高效运行体制，把高耗能工业园区建成攀枝花的小特区。”

2002年初，随着园区开发建设的全面展开，出现大量需仁和区、金江镇作好配合协调的事项。按照市委、市政府主要领导的指示，6月，管委会组织了开发区管理体制考察组，赴自贡、乐山、绵阳等地学习、借鉴外地经验。考察组返攀后又进行了调查研究，初步形成金江镇划归园区管理，或由园区代行管理的方案。

仁和区1965年8月成立，后经国家调整区划逐渐扩大，1978年面积达2568.7平方千米，辖25个公社。1990年因二滩水电站建设需要，红格等5个乡划归盐边县管辖。1994年落实行政区辖区面积，银江乡划归东区，平江乡划归西区。这样，仁和区幅员面积1727.07平方千米，比16年前历史最大面积减少32.5%。

虽然国土是国家的，攀枝花土地上都是攀枝花人，作为一个仁和人，大多数人心中还是有点酸溜溜的。

市委、市政府从当时园区开发建设阶段的实际情况出发，暂未采用金江镇划归园区管理，或由园区代行管理的方案。

7年后，种种迹象表明，攀枝花钒钛园区已经进入第二个阶段。

六

2008年11月，省委、省政府召开产业园区工作会，要求在推进园区发展时实行“三化联动”（新型工业化、新型城镇化、农业现代化），以城带乡，建设和谐社会。

2009年7月，市委书记赵爱明率领攀枝花党政代表团到昆明市考察。昆明市从多年来的管理经验出发，不久前又将一个乡镇交由呈贡开发区委托管理。回攀后，市委、市政府决定启动金江镇移交钒钛园区委托管理利弊分析这一课题。8月，市政府组织“开发区管理乡镇考察组”，对成都高新区、柳州柳东新区、昆明高新区等具有代表性的开发区进行了考察，各地实践的结论是：“开发区所在行政区适宜由开发区管理”。10月26日，市政府第63次常务会对此进行了专题审议。11月19日，市委常委会审议通过了金江镇移交钒钛园区委托管理的有关事项。

2009年11月20日，市委、市政府下发《关于将仁和区金江镇移交攀枝花钒钛产业园区委托管理的决定》（攀委〔2009〕50号）。《决定》指出：攀枝花钒钛产业园区的开发建设是市委、市政府贯彻落实科学发展观的战略举措，对加快推进工业强市，打造中国钒钛之都具有重大意义。为推动攀枝花钒钛产业园区迅速做大做强，超常规发展，尽快建成服务攀枝花、辐射川滇毗邻地区、年销售收入500亿元的工业、仓储、物流园区，同时实现金江片区统一规划、统一建设、协调发展，将金江片区打造成为拥有10万以上居民的城市新区，市委、市政府决定，从2009年12月1日至2019年12月1日为期10年，将仁和区金江镇移交攀枝花钒钛产业园区委托管理。

2009年11月20日，市委办、市政府办下发《关于将仁和区金江镇移交攀枝花钒钛产业园区委托管理的实施意见》。《意见》明确：委托管理范围为金江镇建制辖区和大龙潭乡已纳入钒钛园区立柯片区规划开发的上淌皮村民小组、下淌皮村民小组。托管期间，托管辖区内一切党务、政务、经济、社会事业和其他事务，由钒钛园区管理，承担相应责任，向市委、市政府负责。《意见》还明确了委托管理体制、托管后仁和区的利益保障。

2009年11月21日上午，金江镇移交钒钛园区委托管理大会在仁和区金江镇大会堂举行。市委常委、副市长赵辉受市委、市政府的委托，率市委、市政府有关部门的主要领导到会。仁和区、钒钛园区、金江镇、大龙潭乡的负责人和部分职工，金江镇部分人大代表、政协委员共计260多人参加了大会。市委常委、副市长赵辉宣布了市委、市政府关于仁和区金江镇移交钒钛园区委托管理的决定并作了重要讲话。大会是一次团结的大会，是一次继往开来的大会，也是一次标志钒钛园区站到了新的起跑线上、金江镇必将开创一个更加美好未来的大会。

为做好金江镇接收工作，钒钛园区党工委、管委会加强了与仁和区的联系和沟通，就移交接收中的重大问题，双方领导专门进行了对话协商，形成了共识。双方采取有力措施，确保了交接工作人力、物力、财力“三到位”，在两个月的时限内按期完成了各项交接工作。

按照《仁和区金江镇移交攀枝花钒钛产业园区委托管理移交书》内容，仁和区向钒钛园区移交包括：移交范围为金江镇建制辖区和大龙潭乡已纳入钒钛园区立柯片区规划开发的上淌皮村民小组、下淌皮村民小组，共计99.43平方千米、18409人，各类学校12所，医疗卫生机构20家，以及移交范围内的90户企业管理权。

金江镇托管后，园区及时制发了《征地补偿拆迁安置实施办法》，使园区开发建设近9年来实现了统一的征地、补偿、拆迁、安置标准。

2010年以来，钒钛园区各项工作稳步向前推进，金江镇政治稳定，经济发展，文化繁荣，实现了市委、市政府“平稳移交、保持稳定”的要求。（压题照片：在建中的移民安置房。）

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