从治理体系和治理能力现代化看基层群众自治制度

党的十九届四中全会把基层群众自治制度建设放在了一个重要位置，基层群众自治制度也就成了实现国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。而基层群众自治制度以村民自治为代表，村民自治则是改革开放以来发展起来的一项重要制度，可以说它是改革的成果。

中国的改革首先从农村开始，走的是农村包围城市的道路，即通过农村经济政治等方面改革来推动全社会的改革。而农村的改革以推行家庭联产承包责任制为开端，这极大的解放和发展了农村生产力，带来了农村经济和社会发展的历史性变革，由此开创了一条中国特色的农村发展道路。由于农村经济体制改革特别是家庭联产承包责任制的推行，同时也直接推动了农村的政治体制改革。家庭联产承包责任制是以家庭为单位进行农业生产的一种经济制度，在这种制度下农民有了生产经营的自主权，这就使得计划经济时期“三级所有，队为基础”的人民公社再也不能组织农民进行统一生产了，因此人民公社的经济职能被废除。随着集政治职能和经济职能于一身的人民公社体制的瓦解，农村出现管理真空，公共事务和公益事业无人管理。由于缺乏有效的组织体制来弥补管理空白，农村出现了一定程度的失序和混乱状况，集体财产也迅速流失。与此同时，在家庭联产承包责任制下，农民以家庭为单位取得土地使用权，生产什么怎么生产可以自由决定，且交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的。这使得个体利益迅速抬头，民主意识开始觉醒。在这种情况下，村民自治应运而生，承担起了对村集体财产和村庄事务的自主管理职责。由此，作为代表基层群众自治制度的村民自治得以产生并蓬勃发展。

其实，基层群众自治制度是中国特色社会主义基层民主政治发展的产物。因为就政治民主的发展而言，还必须要有制度作为依托，把民主的理念、民主的价值、民主的内容、民主的形式等以制度稳定下来，因此这就需要政治民主的制度化建设。我国基层民主政治建设本质上是民主的制度化建设，正如党的十九大指出“巩固基层政权，完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。”这说明基层民主的制度化建设不仅是巩固基层政权的重要依托，也是保障人民基本政治权利的基础和前提。而基层民主的制度化建设不仅包括政治制度本身的建设，还包括法律制度的建设。政治制度的建设需要确立政治民主的根本制度和原则，并在民主实践中逐步完善和改进具体的政治制度，而这都必须以有利于人民群众更好的参与政治，实现政治权利为目的。同时，政治制度的建设还需要配套法律制度的建设，法律制度作为政治制度的有力支撑，其作用在于保障政治制度的正常运行。通常来说，民主和法制是一张皮的两面，民主是法制的前提，法制是民主的保障。全面推进依法治国其实就是为了保障人民民主的法治性和权威性，这是新时代实现国家治理体系和治理能力现代化的需要，也是巩固人民民主的现实需要。

在法律制度的建设与政治制度的建设相协调的同时，还必须与时俱进，体现社会发展的要求。就法律制度的建设而言需要制订和完善各种具体法律，形成统一、完备、严格的法律体系来支持民主的发展和保证政治社会的稳定。而政治民主的制度性建设是一项复杂的系统工程，涉及利益分配等方方面面。当前，随着我国社会经济的迅速发展，人们参政意识的提高，便对政治制度的建设提出了新的更高水平的要求。然而，我国政治民主的制度化建设相对来说还滞后于经济的发展水平，不能更好的体现新的利益需求。因此，在基层民主政治建设中，制度不均衡是一种常态。民主政治的制度化建设需要在制度不均衡——均衡——不均衡的矛盾运动中来实现。而要达到新的均衡，必然离不开改革，通过改革来完善原有的制度，以实现基层治理体系和治理能力现代化。这是“坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的题中应有之意，也是在新时代进行全面深化改革的重要任务。

（作者单位：中共攀枝花市委党校、三线建设干部学院）

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