关于《攀枝花市城乡规划条例（草案代拟稿）》起草情况的说明

现对《攀枝花市城乡规划条例（草案代拟稿）》（以下简称《条例（草案代拟稿）》）的起草情况作如下说明：

一、立法的必要性

城乡规划是政府指导、调控城乡建设和发展的基本手段之一。随着经济社会的发展，尤其是土地使用制度和投资体制改革的不断深化，现行规划管理体制已经难以适应形势的发展。第一，原有城乡规划管理体制受历史形成的城乡二元结构的深刻影响，城市和乡村分别对待，难以适应城乡一体化发展需求，不利于城乡统筹发展；同时乡村规划缺乏强有力的法律规范，导致乡村建设难以逐步实现集约化发展。第二，原有规划管理的法律法规在内容上侧重规划编制，而对规划管理、实施程序、监督检查、法律责任规定得较少、较笼统，难以适应经济体制转轨后的开发管理需求。第三，原有规划监督机制不完善，不适应决策科学化和民主化的要求。在规划编制和实施上，强调单一的政府行政部门责任，没有将公众参与、多部门参与作为法定程序，对行政管理权力缺乏有效的监督。第四，由于《中华人民共和国城乡规划法》以及《四川省城乡规划条例》对规划实施、违法建设查处等方面的规定较为原则，在具体执行中存在不少问题，迫切需要结合本市实际通过地方性法规来进一步细化相关规定，以增强法律的可操作性。

综上所述，为确保《中华人民共和国城乡规划法》和《四川省城乡规划条例》在攀枝花市的贯彻落实，进一步规范城乡规划管理，更好地发挥城乡规划对城乡建设和发展的综合指导职能，促进攀枝花市的经济、社会发展，制定《攀枝花市城乡规划条例》是必要的。

二、起草依据

（一）《中华人民共和国城乡规划法》

（二）《四川省城乡规划条例》

（三）《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》

三、起草过程

2019年11月23日攀枝花市委转发《攀枝花市人大常委会2020年立法计划》，将《攀枝花市城乡规划条例》列为攀枝花市2020年地方性法规立法项目。为做好《条例（草案代拟稿）》的起草工作，2020年1月初，市自然资源和规划局成立了立法工作组，开展立法专项工作。期间多次通过座谈和填写调查问卷的形式征求服务对象意见，知悉了服务对象的实际工作困难和需要立法解决的问题。3月18日，攀枝花市分别组织召开了《条例（草案代拟稿）》的听证会、论证会、风险评估会对条款进行逐条梳理并讨论。在征求各方意见的基础上，我们对《条例（草案代拟稿）》再次进行修改完善，现已基本成熟。

四、主要内容

《条例（草案代拟稿）》分为“总则”、“城乡规划的制定与修改”、“城乡规划的实施管理”、“监督检查”、“法律责任”、“附则”六章，共七十一条。《条例（草案代拟稿）》以贯彻《中华人民共和国城乡规划法》城乡统筹理念为指导，充分重视与上位法，特别是与2012年1月1日起施行的《四川省城乡规划条例》相衔接。以下就《条例（草案代拟稿）》主要内容，结合攀枝花市多年规划管理实践经验，说明如下：

（一）坚持“不抵触、有特色、可操作”的立法原则。2019年5月23日中共中央、国务院发布了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，对国土空间规划工作提出了总体要求。在此背景下，国土空间规划立法是中国空间规划制度和体系发展到一定阶段的必然产物。自然资源部也在多个场合提出要协同推进《国土空间开发保护法》及《国土空间规划法》立法，可以推断，《国土空间规划法》在未来几年可能会纳入到全国人大立法计划的法律，将对我国国土空间规划产生深远的影响。但是，本《条例（草案代拟稿）》仍必须在依法遵循现有《中华人民共和国城乡规划法》和《四川省城乡规划条例》等上位法的已有规定，以保证立法的合法性以及可操作性；此外，除为了保持体例完整的需要外，原则上不再重复上位法的规定。第一，《条例（草案代拟稿）》进一步明确细化了上位法的相关规定，确保上位法在攀枝花市得到有效实施；第二，《条例（草案代拟稿）》的制定结合攀枝花实际情况，以保障钒钛新城和攀西科技城的建设为要务，以建设阳光康养、高品质城市为目标，注重体现山地城市特色为基本原则，具有鲜明的地方特色；第三，《条例（草案代拟稿）》在设定行为模式和法律责任中，坚持问题导向，重点聚焦城乡规划管理中的突出问题，对规划之间存在的矛盾、规划缺乏刚性以及规划监督力度不够等问题都作了具体规定，以增强法条规定的合理性和可操作性。

（二）规划原则。根据《中共攀枝花市委关于践行新发展理念加快钒钛新城和攀西科技城建设的决定》的内容，钒钛新城和攀西科技城是攀枝花未来发展的“双引擎”，“两城”的规划建设对攀枝花发展具有重要意义。因此《条例（草案代拟稿）》第一章中规定了相应的基本原则。即：“制定和实施城乡规划，应当以全面融入成渝双城经济圈，保障钒钛新城和攀西科技城的建设为要务，以建设阳光康养、高品质城市为目标，并遵循城乡统筹、协调发展和先规划后建设的原则……”。

（三）技术规定。考虑到城乡规划的技术规定是具体操作上的基本要求，既要符合上位法律的规定还应结合地方实际情况，应给予攀枝花市规定上一定的自由权限，以便更好地为攀枝花市经济建设发展服务。在上位法缺乏明确规定的情况下，根据《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（十七）“完善技术标准体系”的精神。《条例（草案代拟稿）》第一章中借鉴了眉山市和重庆市的相关立法，就相关“技术规定”做了明确规定。

（四）关于乡村建设规划管理和临时建设管理。根据攀枝花市的规划管理工作实际需要，对乡村建设规划管理和临时用地进行了详细规定。通过乡村建设规划的规定，将乡村建设活动纳入法治轨道，对于加强攀枝花市城乡统筹，促进乡村建设有序管理具有重要作用，有利于加快推进攀枝花市乡村振兴。临时性建设活动是城乡建设工作中的难题，实际中存在着临时建设管理不规范，临时建设合法性等问题。因此，本《条例（草案代拟稿）》对临时建设用地、建设期限、审批程序都作了明确规定。

（五）司法处置中的问题。《条例（草案代拟稿）》第三章中，参考了重庆市以及杭州市等地的地方立法。根据目前不少违章建筑进入司法处置途径导致后期工作陷入两难境地的现状，规定了司法机关处置规划区内无合法产权证明的房屋、土地权益前，应当先行征求城乡规划主管部门意见。

（六）关于监督管理和法律责任。《条例（草案代拟稿）》将实践中成熟的规划管理经验纳入到第四章监督检查相关内容中。规划管理的实践证明，通过联动机制以及信用系统的建立，有利于各部门之间的协同管理、多方监督、执法联动和信息共享，进一步提高执法力度和执法效率，确保规划的严肃性。

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