关于《攀枝花市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》实施中期评估的调研报告（摘登）

2014年4月24日在攀枝花市第九届人民代表大会常务委员会第十九次会议上

市人大财经委员会

一、《纲要》实施的基本情况

《纲要》经攀枝花市八届人民代表大会第六次会议批准，实施三年来，市人民政府紧紧围绕“十二五”规划确定的目标任务和要求，统筹安排，精心组织，克服各种困难和挑战，做了大量工作，取得了较好成效。从总体上看，《纲要》实施进展顺利，多数指标实现预期进度，重点任务稳步推进，国民经济和社会事业发展取得新成就。

（一）主要指标进展情况

《纲要》从经济发展、社会发展、人民生活和生态环境四个方面提出27项指标，其中预期性指标18项，约束性指标9项。

约束性指标有万元GDP能耗、二氧化硫排放量、化学需氧量排放量、氨氮排放量、人口自然增长率、城镇登记失业率、森林覆盖率、城市绿化覆盖率、环境空气质量优良率共9项，全部满足进度，其中森林覆盖率已提前实现五年规划目标。预期性指标农业增加值、服务业增加值、固定资产投资、R&D（研究与开发）经费占GDP比重、财政性教育经费占GDP比重、农民人均纯收入、新农保覆盖率、社会基本保障覆盖率、新农合参保率、水土流失治理程度10项指标满足进度要求，其中个别指标已提前实现五年规划目标；地区生产总值、人均GDP、工业增加值、地方财政收入、社会消费品零售总额、非公有制经济占全市生产总值比重、城镇化率、城镇居民人均可支配收入8项指标未达到预期进度。 

（二）主要工作任务推进情况

——经济保持平稳增长。《纲要》实施的前三年，是攀枝花发展史上极不寻常的时期，市人民政府积极应对宏观经济下行压力，努力克服产能过剩、内需不足、成本上升、效益下滑、煤矿关停等困难局面，齐心协力、攻坚克难，千方百计稳增长、调结构、促发展，在严峻复杂的形势和特殊困难下，保持了经济平稳增长。2011年、2012年、2013年，全市生产总值分别为645.66亿元、740.03亿元、800.88亿元，年均增长13.2%；地方财政收入分别为70.35亿元、82.94亿元、82.96亿元，年均增长13.7%；2013年东区、西区、仁和区、米易县、盐边县5个县区地区生产总值分别实现326.86亿元、92.07亿元、170.02亿元、108.08亿元、103.86亿元；全市非公有制经济实现增加值368.9亿元，占GDP比重由2010年的40.1%提高到2013年的46.1%；2011年、2012年、2013年，全市社会消费品零售总额分别为165.68亿元、192.1亿元、219.3亿元，年均增长16.1%。

——投资拉动成效明显。市人民政府高度重视投资拉动作用，制定出台了“四个一批”项目管理办法和“急难险重”工作要求，编制完成《攀枝花市重大项目规划（2013—2017年）》，实行“一个项目、一套班子、一套方案、一抓到底”的工作机制，强力推进重大项目。全社会固定资产投资三年累计完成1392.43亿元，年均增长18.2%，对于拉动经济增长、完善城市基础设施、推进交通枢纽建设、改善生产生活环境等方面都起到了十分重要的作用。

——工业结构逐渐调整。长期以来，攀枝花市工业经济结构单一，增长方式粗放，产品附加值低，抗风险能力差。三年来，市人民政府以攀西国家级战略资源开发试验区建设为契机，努力壮大钒钛、机械制造、矿业等特色优势产业，积极推动太阳能、光伏和风能等新兴产业发展，努力做好应用和产业化示范。逐步进行传统产业技术改造，淘汰落后产能，大力发展循环经济，不断提高产品附加值，努力调整产业结构，着力提升产业层次和技术水平。

——服务业健康发展。市人民政府以打造“中国阳光花城”为契机，着力推动中国阳光康养旅游城市建设，阿署达花舞人间、红格温泉旅游度假区、普达阳光国际康养度假区等重大旅游项目进展顺利。重视物流业发展，编制完成城市商业网点规划，攀枝花市已成为全省首批现代物流业示范市，炳草岗商贸流通集聚区被列为四川省现代服务业集聚区，格里坪鑫铁工业物流园一期、米易青杠矿山服务物流中心等项目顺利竣工。

——农业现代化稳步推进。尽管农业在攀枝花市三次产业中比重不高，但做好农业农村工作对于增加农民收入，推动城乡一体化，藏富于民有着重要的意义，到2013年，农林牧副渔实现总产值48.1亿元，比2010年增加11.6亿元，农业产业化龙头企业总数达85户，农民专业合作社组织总数达708户。

——以民生为重点的社会事业明显加强。民生工程扎实推进，三年来全市民生工程累计投入98.79亿元。新村建设全面推进，按期完成湾丘—垭口、红格片区等省级新农村示范片建设。保障性安居工程竣工11660套，保持在全省前列。2013年城镇居民人均可支配收入和农村人均纯收入分别达到24906元和9838元。2013年城镇新增就业1.77万人，失业人员再就业8015人，藏区“9+3”学生初次就业率达100%。新农保覆盖率和新农合参保率分别达92.22%和98.98%，社会基本保险已实现全覆盖。学前毛入园率达96%，义务教育实现城乡“两免一补”全覆盖。实施“8+8”对口援边工程，建成产业路93公里。“大地书香新农村家园工程”通过国家验收，图书馆、文化馆免费开放，广播“村村响”、电视“户户通”等文化项目加快推进。制定出台户籍制度改革意见，引导在城镇有稳定就业和住所的农村转移人口落户。逐步深化财政、科技、教育、文化、卫生等体制改革，为经济增长和社会事业进步增添活力。

——“五创联动”深入开展。编制完成了相关规划3个，目前，创建省级文明城市和省级森林城市年度目标如期实现，中国阳光康养旅游城市创建顺利推进。通过创建工作，城市绿化率大幅提升，生活垃圾处理能力得到提高，城市功能逐步健全，生态环境发生了较大改善。三年来，共完成水土流失综合治理面积357.89平方公里。2013年全市森林覆盖率达60.03%，空气环境质量优良率达92.6%，城市生活污水处理率和生活垃圾无害化处理率分别达83.2%和96.75%。

——政策措施保障有力。“十二五”期间，国内外经济形势发生巨大变化，为应对经济下行压力，克服各种困难和挑战，市人民政府先后以通知、方案、实施意见等形式出台了《关于进一步稳定工业经济增长若干措施的通知》《关于进一步深化行政审批制度改革的意见》《关于进一步加快推进保障性安居工程建设的实施意见》等政策措施共170余项，对于有效应对经济危机、帮助企业渡过难关、稳定增长、改善民生以及维护社会稳定等方面，都发挥了十分重要的作用，取得了显著成效。

二、《纲要》实施中存在的困难和主要问题

1.部分重要经济指标难以实现预期目标。“十一五”时期，攀枝花市经济发展同全国、全省一样步入高速发展时期，在这样的宏观背景下制定了“十二五”《纲要》。《纲要》实施以来，国内外经济形势发生很大变化，攀枝花市长期积累的结构性矛盾和产能过剩、要素制约、煤矿关停整顿等阶段性困难交织，经济下行压力巨大。部分重要经济指标没有达到预期，要完成《纲要》27项主要指标，全面实现地区生产总值、投资规模、地方财政收入和居民收入四个翻番目标任务艰巨。

2.重大项目推进缓慢。尽管固定资产投资高速增长，但生产性、税源性大项目少，新开工项目少，缺乏重大项目支撑。有些项目仍存在重争取、轻建设的现象，疏于督促落实，不注重服务，不按进度施工，项目监管松懈。

3.结构调整步履维艰。攀枝花市长期对钢铁、煤炭产业过于依赖，产业结构单一，经济增长方式粗放，产品附加值低，产业结构不合理的问题仍然突出。经济下行压力大，工业后劲不足，2011年、2012年、2013年全市规上工业增加值增速分别为22.3%、16.8%、12.8%，增速回落，形势严峻。2013年三次产业比重为3.5:74.5:22，第三产业比重远低于全省35.2%和全国46.1%的平均水平。

4.政策落实不完全到位。三年来市人民政府制定了170余项政策措施，但在执行中存在部门之间职责交叉，大政策和实施细则之间衔接配套不够，贯彻落实不到位，政策执行效果打折扣等问题。

5.社会事业发展仍需加强。居民收入增长预期不容乐观，企业退休人员基本养老保险待遇仍然偏低。教育发展不均衡问题比较突出，存在生源向中心集镇流动情况，而一些地区空缺生源过多，个别边远民族乡镇学前三年毛入园率低于30%。环保成果和环保基础还比较脆弱，环境质量反弹的压力十分明显，群众对生活环境改善、食品和饮水安全的呼声很高。保障性住房建设尽管走在全省前列，但分配使用上存在问题，群众反映比较强烈。

三、进一步做好《纲要》实施工作的建议

1.全力以赴抓发展，推动《纲要》主要指标和重大任务实现。全市上下要坚持以党的十八大和十八届二中、三中全会精神为指导，深入贯彻落实中央和省委经济工作会议、市委九届六次全会精神，始终将发展作为第一要务，坚定信心，抢抓机遇，攻坚克难，切实增强紧迫感和责任感，围绕《纲要》目标任务，狠抓薄弱环节，强化工作措施，挖掘增长潜力，努力提升质量和效益，全力以赴实现27项主要指标任务和“四个翻番”目标。

2.全力推进重大项目建设，增强经济发展后劲。要按照国家和省上发展规划，认真研究产业政策和投资方向，主动对接，争取更多的项目、资金、政策支持。进一步落实重点项目建设责任制和市级领导分工责任制，抓好项目设计，对已安排的重大项目和重点产业要扎实推进。认真实施《攀枝花市重大项目规划（2013—2017年）》，做好重大工业产业化项目的进度跟踪督促工作，加快推进桐子林、金沙和银江水电站，“缅气入攀”工程，马鞍山和梅子箐水库，市综合客运中心，沿江快速通道等重点项目建设。强化要素保障，进一步优化投资环境，在土地、资金以及项目审批等方面加大支持力度，落实国家鼓励引导民间投资的相关政策，激发企业和民间资金的投资积极性。按照《关于进一步稳定工业经济增长若干措施的通知》，做好金融支持、企业减负和服务等针对企业的具体支持措施。围绕攀枝花市钒钛深加工、机械制造、新能源、阳光康养旅游等特色产业招大引强，着力引进一批支撑攀枝花市转型升级的大项目、好项目，增强经济发展后劲。

3.加快结构调整和转型升级，提高经济运行质量。要全力以赴转变增长方式，调整产业结构，把攀枝花市的资源优势转化为发展优势，促进产业结构优化升级，实现可持续发展。一是继续实施工业强市战略。全力推动工业提质增效，推进钒钛新材料在高端制造业中的应用，不断壮大钒钛、机械制造、矿业、新能源等重点产业。大力推进太阳能应用和光伏等新兴产业发展，推动应用和产业化示范。支持民营企业特别是中小企业发展壮大。狠抓园区建设，完善绩效考核机制，提升园区发展能力，发挥园区聚集效应，培植财源。二是加快发展现代服务业。以全面推进省级现代物流发展示范市和炳三区省级商贸集聚区建设为抓手，积极发展现代物流、金融保险、科技研发等生产性服务业。大力发展阳光康养、教育医疗、养老服务等生活性服务业。以“创建阳光康养旅游城市”为目标，突出发展旅游业，大力推动红格、普达、阿署达、二滩等旅游重点项目建设。积极应对电子商务的迅猛发展，发挥行业协会作用，打造电子商务平台，促进电子商务和实体经营的融合发展。三是大力发展现代农业。加快国家现代农业示范区核心区建设步伐，大力发展特色水果、早市蔬菜、优质烤烟、畜牧水产和林业生物五大农业支柱产业，优化种养殖结构。积极培育龙头企业和新型农业经营主体，支持专业合作社快速规范发展，加速农业产业化进程。

4.完善政策措施，为“十二五”规划实施提供保障。一项政策的执行及其目标的实现，需要多个机关、部门和人员之间的相互配合、密切合作，要理顺各部门之间的关系，权责对等，避免发生事权的冲突，共同推动政策的执行。要坚持决策科学化、民主化，政策措施出台前广泛征求相关部门、企业和民众的意见，杜绝职能部门之间政策打架现象。要与时俱进，及时清理一些过时文件，适时修订和完善规章制度，总结工作经验，将行之有效的工作程序以制度的形式规范下来。

5.高度关注民生，确保人民群众共享发展成果。要抓好城乡居民增收，拓宽增收渠道，确保城乡居民收入与经济增长同步，让发展成果惠及全市人民。要稳定物价总水平，加大社会救助和保障力度，关心和解决好城乡困难群众的生活。注重抓好高校毕业生的就业工作，做好农民工和城镇就业困难人员就业工作，鼓励和支持创业。继续完善社会保障体系，着力解决城市低收入群体的实际困难，大力实施“五大扶贫工程”，进一步做好“8+8”对口援边工作，推进边远民族地区加快发展。密切关注老龄化问题，鼓励民间资本参与养老事业，在保基本、广覆盖的基础上，为老年人提供更多可选择的优质服务产品。全力推进“五创联动”各项创建工作，努力改善人居环境，建设生态宜居城市。继续加强污染源和城乡环境综合治理，结合环境空气质量新标准的实施，积极探索PM2.5污染治理途径，不断提高空气质量。切实加大饮用水源一级保护区隔离带建设力度，确保饮水安全。建立依法治市工作责任制，加强法制宣传教育，推进公正司法，维护社会公平正义。抓好社会管理创新，围绕食品、消防、交通、环保、建筑、矿山等重点领域和环节，切实做好安全生产，营造安全稳定的社会环境，构建和谐幸福攀枝花。

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