约翰逊住进重症监护室引来一个敏感而时常被忽略的话题 首脑的“备胎”怎么定？

英国首相约翰逊(左)和外交大臣拉布。 日本首相安倍晋三和副首相兼财务大臣麻生太郎（右）。 美国总统特朗普和副总统彭斯（右）。 本版图片均为资料图

英国首相府发言人4月12日说，首相约翰逊已经出院，但仍需继续康复，目前还不会立刻回到首相府开始工作。自6日住进重症监护室后，这位首相连带着整个英国，跟着一起虚惊一场，很多英国人自此才惊觉，他们之前好像并没有为首相万一倒下后谁来顶班做好充足准备，放眼世界，给首脑找“备胎”，确实是个敏感而时常被忽略的话题。

1虚惊一场

英国紧急安排首相顶班者

确诊感染新冠病毒的约翰逊5日晚入院，6日晚因病情恶化转入重症监护室治疗。目前，英国外交大臣拉布代表约翰逊处理有关事务，直到约翰逊病情好转恢复工作为止。

对于约翰逊一旦染病无法履职的问题，英国政府也是近期紧急讨论后才做出了大致安排。3月22日，约翰逊还未确诊感染新冠病毒前，英国政府紧急起草了一项名为“指定幸存者”的方案，规定一旦约翰逊感染新冠病毒无法继续履职，外交大臣拉布将暂时代理首相职责。

在目前的英国内阁中，拉布确实是约翰逊最信任的阁僚。早在去年10月，约翰逊在曼彻斯特准备保守党年会演讲时，拉布就在议会下院的首相质询中代替约翰逊回答问题，颇有“首相代理人”的意味。自约翰逊上台以来，出于党内平衡等考虑，一直没有任命副首相。去年7月24日，约翰逊任命拉布为外交大臣时，还给他加上第一国务大臣这个名誉头衔，表明拉布要比其他内阁大臣更具资历，“钦定代理”的感觉已十分明显。

既然找好了“代班”，为什么还要专门定个方案呢？一个重要原因是，当下约翰逊政府内部不服拉布的声音挺高。拉布被确定为“指定幸存者”后，引起过内阁不小的反对声，数位内阁大臣表态，如果约翰逊不能胜任首相工作，应该由英国内阁办公厅大臣戈夫来主持，而不是拉布，当然还有很多其他人选。

说起来，英国对于首相接任者这种模糊的态度，也算是老传统。作为一个没有完备成文宪法的国家，英国法律并没有对首相万一出事谁来顶班做详细规定，甚至连首相本身也是被拉来“临时顶班”的。

英国历史上第一位首相和责任内阁成立于1721年，当时的英国国王乔治一世在德国长大，英语都不太会说，索性对国事来了个“大撒把”，让财务大臣沃波尔代替他主持内阁会议，实际上成为英国的第一位首相。但沃波尔本人终其一生都不接受“首相”这个称呼，认为自己只是代国王行政——这一“代”就干了21年，创下英国史上首相执政时间最长的纪录。

直到1937年，英国议会才通过《国王大臣法》，结束首相“临时工”的生涯。不过，既然首相名义上仍是国王的代班，那么再给首相找个“代班”似乎就没那么必要了，所以英国法律并未给予“副首相”以法定地位，就更谈不上“紧急时刻代替首相”了。

按英国现行法定程序，首相如果有个万一，英国议会需要紧急选出一名新首相，并通过君主的任命获得权力。所以至少从法理上讲，英国王室完备的继承制度才是英国遭遇紧急状态时的保障，而英国人在这方面做得相当完备，伊丽莎白二世女王之后，王位第一顺位继承人是王储查尔斯王子，接下来第二顺位继承人是威廉王子，以此类推一共有五位继承人，这还是在哈利王子放弃王室身份的基础上。

约翰逊这么一病，也算给英国人提了个醒，英国国内也出现一些声音，要求将首相的代理问题弄得更加“制度化”一些。

2亦步亦趋日本比英国回旋余地还小

“如果出现那种情况（首相因病不能理政），麻生副首相会代我临时执行公务，以避免应对不及。”4月7日晚，日本首相安倍晋三举行新闻发布会，宣布日本因新冠病毒疫情进入国家紧急状态，当被问及如果自己感染如何应对时，安倍做出了上述回答。

英国那边发生的情况，算是给日本提了个醒，敏感的日本政府几乎是跟着英国亦步亦趋地完善自身的相关措施。3月27日，约翰逊宣布感染新冠病毒确诊。3月30日，日本内阁副官房长官西村康稔就对外宣布，为了预防出现同时感染新冠病毒的情况，副首相麻生太郎将不再和首相安倍晋三同时参加疫情对策总部会议。日本国会也调整了座席排列，让两人尽量隔出安全距离，防止同时感染。

不过，安倍的授权是否“合法”也有不少争议。日本法律虽然规定副首相是日本内阁第二顺位大臣，首相如果缺席，副首相可以临时代为主持内阁会议，但并没有明确首相若因病不能理政或发生意外时，副首相是否可以正式“顶替”。单从法律上讲，与英国制度高度相似的日本，此时也应该召开议会选一个新首相出来领导内阁。

进一步说，日本的情况可能比英国的回旋余地还小——由于天皇在宪法中被定位为只是“国家统合的象征”，所以日本甚至不存在让君主来直接任命的可能性。这种漏洞的存在可能与日本现行宪法在制定时的思路有关：日本宪法明确放弃了战争权，首相万一“有事”、国会又无法召开这种状态没有被列入讨论范围。

3过犹不及美国安排了好几个“备胎”

最有“忧患意识”的美国，在这方面功夫下得最足。美国宪法第二条第一款明确规定，如果总统被免职、死亡、辞职或丧失履职能力时，总统职务应移交给副总统。如果总统和副总统都不能行事，国会有权宣布代理总统职位的官员，直到总统恢复任职能力或新总统选出为止。在美国，副总统天生就具有“备胎”属性，尽量减少与总统在同一场合活动以便分散风险。

到1947年，冷战阴云笼罩之下，美国人又觉得仅指定一个“备胎”不保险，干脆搞了个《总统继任法案》，把副总统之后的继任顺序也说清了。法案规定，如果总统和副总统都无法行事，总统职位依次由众议院议长、参议院临时议长、国务卿以及各主要政府部长顺次递补，而政府部长的排名顺序基本上以部门成立时间为准，2002年才成立的国土安全部的部长位于总统继任顺序的末位。

此外，从20世纪60年代开始，美国总统每年发表国情咨文时，还会特意额外再指定一名“指定幸存者”，这样做的原因是国情咨文发表当天，《总统继承法案》名单上的所有人都会到场，为了不被“一锅端”才想了这个主意。“指定幸存者”会在美国联邦调查局（FBI）的保护下前往美军秘密基地，等国情咨文演讲结束后再出来。由于“指定幸存者”本人事先并不知情，FBI是“上门通知、直接带走”。

据美国《新闻周刊》报道，由于新冠病毒疫情，美国政府已经为一系列极端情况做好准备，如果华盛顿陷入困境，《总统继承法案》名单中所有人物都无法履职，政府将授权一位名叫特伦斯·J·奥肖内西的四星空军上将出面领导美国，直到新领导人上任。这位“终极备胎”是主要负责美国本土安全的北方司令部司令，正在有“末日基地”之称的美军夏延山军事基地待命。

不过，首脑“备胎”太明确又太多，有时也会惹麻烦。比如，按美国《总统继承法案》，特朗普的政治死敌、众议院民主党籍议长佩洛西是总统第二顺位继承人。在今年这个大选年背景下，万一疫情导致美国大选延期举行，明年1月20日以后的总统谁来当呢？

对于这一史无前例的情况，特朗普和共和党人主张延长现任总统任期，让特朗普继续当“战时总统”。但有些民主党议员主张总统和副总统都应按法定任期时间卸任，总统职位要按“继承顺序”由佩洛西担任，从而实现“不战而屈人之兵”。

如果真出现这种极端状况，到时疫情、党争与诉讼齐飞，美国政坛的画风会更乱。看来，首脑“备胎”这个问题，想得太少不好，想得太多也麻烦。综合新华社、《齐鲁晚报》

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