不愿停步的意大利 如何在自由民主和控制疫情的两难中平衡？

三月伊始，正是中国抗疫取得显著成绩之际，国外疫情的全球性扩散又让国人为之抓了一把汗。截止目前，全球已有20多个国家及地方行政区纷纷宣布进入紧急状态。其中既有身处疫情震中的欧洲国家，也有美洲、亚洲、大洋洲国家。

最早为应对新冠肺炎疫情而宣布进入紧急状态的欧洲国家是意大利，在紧急状态下，意大利各地方政府将拥有更大的权力，并在执行疫情应对措施时可跳过一些繁琐步骤。首先，经过十天的舆论发酵，中国的抗疫故事已成为全世界关注的焦点。在首都罗马发现了首两名确诊病例后，意大利于1月31日立即宣布国家进入持续六个月的紧急状态，并拨款53万欧元用于应对新冠状病毒疾病。与此同时，意大利还紧急叫停了所有与中国来往的航班。更因为误报，将一艘载有超过6500人的邮轮在罗马附近的一个小港口暂停入港，直到其中一个冠状病毒病例排除嫌疑。然而这项迅速而严格的举措，还是在出现了一个超级传播者之后全线崩溃。这也就发生了后来我们所熟知的故事了。

那么国家紧急状态在意大利意味着什么？为什么意大利如此迅速地宣布国家紧急状态依旧没能守住防线？撇开关于输入源的阴谋论，意大利的遭遇这是偶然还是必然？（一）意大利国家紧急状态的法律传统

首先，关于国家紧急状态，在古罗马共和时期（公元前510年）又称为独裁官（dictator）制度。古罗马共和时期的独裁官通常是在发生特殊危急情况时任命的，尤其为了适应战争或制止动乱的需要。独裁官一旦被任命，就享有绝对的自由裁量权，可以不受正常状态下的法律约束，甚至公然违反现行的法律。简单而言，宣布国家紧急状态意味着，政府部门可以获得临时的特别行政权力，这项权力可以使政府决策省去很多繁琐的步骤，使得一些特别的行政措施和行政命令得以强制执行。

意大利关于国家紧急状态的规定并没有体现在宪法之中，而是在一部关于国家公民保护服务的法律（225/1992法律[1]）之中。根据该法律，国家紧急状态可以在发生自然灾害、大灾难等事件急需实施异常手段和权力干预时。自1992年以后，意大利宣布国家紧急状态的次数非常频繁，如像地震、大风暴、干旱等自然灾害，意大利南部的难民危机，庞贝古城考古遗址的拯救，伊拉克战争，坎帕尼亚、西西里、卡拉布里亚的垃圾处理危机等，意大利动不动就宣布国家进入紧急状态，可见这种紧急状态适用的情形是十分广泛的。而且意大利对于国家紧急状态的决定程序，走的是行政机关决定模式，也就是行政机关在发生任何“非同寻常的必要性和紧急性”的情况时都可以立即宣布紧急状态，并制定紧急法令（decree of law）。这种模式可以帮助政府在短时间内迅速展开危机应对措施，以快速程序募集资金和动员其他资源，提高行政效率。

历史上，意大利也曾出现因为霍乱等传染性疾病而宣布国家紧急状态的先例，只是在紧急状态法令的具体内容、持续时间、实施范围等事项上，还需受到多方面因素的约束。比如，1995年普利亚区便向宪法法院起诉了政府在霍乱问题上宣布国家紧急状态的决定，宪法法院在判决中表示，（1）该霍乱传染病的紧急情势并不能构成对宪法赋予的地方权力无限制“牺牲”的充分理由；（2）225法律需符合措施与事件之间的比例原则；（3）225法律需对所任命的行政长官的活动时间与内容有一定的限制；（4）该法规的实行须与地方达成一致意见，不得任意侵害地方自治权。[2]

由此可见，尽管意大利在宣布紧急状态的事项上没有特别明确的规定，一定程度上已经放松了对紧急权力行使范围的约束，有利于政府决策的及时性和高效性。但是在具体的实现过程中，该紧急状态法令还需要符合紧急性和必要性的合宪性原则以及与地方权力达成平衡的沟通。而这两项条件注定了意大利政府对于新冠状病毒疾病疫情的早期防控是颇为被动的，也即在异常紧急和必要的情势到来之前，政府并不可能采取跟更为激进的防疫措施，对地方的干预也只能在一个有限的地域和程度范围。这也解释了为什么意大利是最早宣布国家紧急状态的国家，但在后来的防控中还是被动地走向了最糟糕的也是最严厉的防控局势。（二）风险沟通与自由民主的艰难平衡

意大利自1月31日便宣布了国家紧急状态，并紧急调配了防疫资源，对确诊患者隔离治疗，关闭对华航线，对所有辗转从中国返回的华人实行严格的卫生措施，就在看似所有病毒隐患都尽在掌控之中时，真正的危机在2月21日意大利发现首例本土感染患者后发生了。

出现本土感染者可以称为疫情爆发的一个重要拐点，且与当地人的生活习惯有着很大的关系。意大利人热情开朗，奔放自由，见面行贴面礼（左右脸颊贴在一起亲三次），亲吻拥抱也都是常事。对生老病死等严肃话题也大多乐观看待，对新冠病毒也更是以玩笑带过，誓将“只有有严重疾病的人才戴口罩”的观念坚持到底。即使生病了身体不适，也不忘将业余生活过得多姿多彩，约饭聚会踢球蹦迪跑马拉松，典型的1号病人以一己之力便波及了近五万人进入隔离或医学观察。可以想见，当地的传播率可能远比数面上的要高出很多。再加上意大利正值狂欢节下的旅游旺季，病毒传遍意大利北部的同时，又跟随着来意游客的脚步蔓延至了全欧洲及美国。

意大利在有必要实行封锁政策的时候，各级政府和民间的反应在看到威胁和未看到威胁之中出现了分裂。卫生部也在罗马和地方政府的权力分配之间出现了权衡调动的难度，命令传达的断裂和信息相互矛盾。这在疫情紧急时期成为了防控系统的致命问题。2月22日，意大利总理孔特颁布了第一项紧急法令，要求11个城市停止在意大利和国外的学校旅行，关闭学校，商店和博物馆等。这在意大利人眼里是一个非常异常的举措，此后新的法令不断根据疫情蔓延的情况，扩大实施范围和限制事项。然而，不同地方采取了不同的措施，对“流动”限制的定义也是各不相同。2月27日，米兰市长贝佩·萨拉(Beppe Sala)开展了“米兰不停步”(Milan Doesn”t Stop)运动，旨在短暂宵禁之后重新开放城市酒吧。左倾民主党领袖尼古拉·扎莱迪（Nicola Zingaretti）在米兰参加年轻人们的餐前酒聚会中也强调了这一点，COVID-19不会让米兰停下脚步。然而他回到罗马后不久就传出了被感染的消息。

学校、商店、博物馆关闭，6点以后宵禁，体育赛事和户外运动被禁止，出于工作等目的的人口流动须获得许可，尽管这些措施的实行范围已经很大，但并未阻止该病毒传播的速度。此外，由于政府在风险沟通中的模糊指示，削弱了政府对控制权和权威的主张，反而引起了更大的混乱和焦虑。民众和服刑人员不满新的限制探监政策和日间放行计划，发生了严重的游行和暴动事件。越来越严格的限制措施，使人们的生活陷入奇怪的秩序，也对欧洲国家所保护的个人自由是否能够做出必要的牺牲提出了挑战。

在一个奉行民主自由的国家，政治家需要在尽量减少对民众正常生活和人权的干扰和控制疫情传播的两难中平衡，每一步更加严厉的紧急措施都必须建立在更加严峻的现实基础之上，否则民众的不满与恐慌将会使政府陷入更艰难的处境，这使得意大利每一步的防守似乎都比病毒传播的速度要慢一拍。如今，众所周知，意大利已经全面封锁了整个国家，这意味着之前的按照不同地区和省份的疾病威胁所作出的有区别的措施类型将被在全国实行全面限制不必要活动所代替，这种亦步亦趋最终走向的结局不免令人倍感沮丧，但这也是高度民主自由系统的必然结局。在紧急状态下，如何通过对限制自由民主的特别权力实现有效分配和使用，需要在政府和民众之间形成统一的共识。但这种共识的形成往往不是科学的模型或政府的远见，而是看得见的近在咫尺的危险讯号。（作者：袁婷予，中国人民大学法学院，日内瓦大学法学院，北京大学区域与国别研究院燕南66优创团队出品）

参考资料：

[1] Law no. 225 of 1992.

[2] JUDGMENT No. 127 YEAR 1995， http://www.giurcost.org/decisioni/1995/0127s-95.htm

原标题《全球陷入紧急状态，意大利是如何一步步走向民主自由陷阱的？》

新闻推荐

意大利伦巴第大区：停止基本保障之外的几乎所有活动

当地时间21日晚，意大利伦巴第大区政府颁布了该国现行最严格的疫情防控条例，停止基本保障之外的几乎所有办公、商业活动。规...