美拉关系或向“接触合作”方向回归

□ 中国国际问题研究院拉美和加勒比研究所 付丽媛

拜登对拉事务经验丰富，在奥巴马任期内曾16次出访拉美，并在第二任期被指定负责对拉事务。从其竞选纲领及在拉工作履历来看，拜登上台后将调整特朗普任期对拉政策，改善美在拉形象，建设性发展美拉关系。拉美在经历多国政局动荡、经济大幅下滑、新冠疫情肆虐的一年后，亟须外部支持。在此背景下，美拉关系提升空间较大，美拉关系或将从特朗普时期“趋向对抗”朝历任政府的“接触合作”方向回归。

1月20日，在美国首都华盛顿，拜登就任美国第46任总统。拜登对拉事务经验丰富，在奥巴马任期内曾16次出访拉美，并在第二任期被指定负责对拉事务。从其竞选纲领及在拉工作履历来看，拜登上台后将调整特朗普任期对拉政策，改善美在拉形象，建设性发展美拉关系。拉美在经历多国政局动荡、经济大幅下滑、新冠疫情肆虐的一年后，亟须外部支持。在此背景下，美拉关系提升空间较大，美国国会研究服务局报告称，美拉关系或将从特朗普时期“趋向对抗”朝历任政府的“接触合作”方向回归。

拨乱反正，欲终结“特”立独行时代。拜登对拉政策第一要务即为迅速实现“去特朗普化”。在移民问题上，拜登主张对特朗普的严苛移民政策按下暂停键，保留DACA（暂缓遣返童年来美者计划）和TPS(临时保护身份)，废止安全第三国政策，向超期滞留在美的中美洲移民提供获得公民身份途径，并计划召集中美洲领导人共商移民事务应对方案。在边境问题上，拜登反对特朗普从国防部挪用预算修建美墨边境墙，主张同墨西哥、加拿大在边境基础设施建设上加强合作。支持恢复《攻击性武器禁令》，减少对墨枪支走私，改善边境治安。在古巴问题上，拜登及其团队表示，特朗普任期内限制古巴侨汇、人员往来举措侵犯人权，上任后或将逐步取消对古极限施压政策。在委内瑞拉问题上，拜登尚未公开表示支持反对派领导人瓜伊多。

改弦更张力促合作，重塑美在拉领导力。特朗普以竞选利益为核心发展美拉关系，决定了其对拉优先事项为移民、边境及委内瑞拉问题，因此重用卢比奥，对拉左翼不断示强。2020年美国会研究服务局报告显示，特朗普任期内拉美对美领导力看法趋于负面。对此，拜登竞选期间提出提升美在拉亲和力，发展伙伴关系，并表示将取代特朗普的碎片化、“美国优先”式对拉政策。首先，拜登将借2021年举办美洲峰会之机登场，以西半球领导者身份出台新一轮对拉政策。其次，拜登竞选期间提出中美洲安全繁荣计划，重点关注萨尔瓦多、洪都拉斯及危地马拉“北三角”国家，并计划4年内为中美洲发展提供40亿美元经济援助。同时，拜登主张将气候变化纳入美外交政策及国家安全战略范畴，提出清洁能源投资辐射拉美，制定“从加拿大到智利”清洁能源及可持续基础设施的投资战略，并将尽快投资从墨西哥到哥伦比亚的“中美洲电力互联系统（SIEPAC）”。

人心思变，拉对美回应较为谨慎。拜登“一呼”拉未“百应”，拉美对美谨慎期待：美在拉经济、政治、安全三大利益基础不变，在美拉利益冲突领域，拜登仍将坚持“美国为主”原则，延续特朗普时期对美有益政策。

零和三输，拉美繁荣需中美合力。近两年美国提出“美洲增长”倡议和制造业“近岸外包”政策、重签《美墨加贸易协定》均基于两党共识，对中国在拉基础设施建设投资、中拉产业链发展及中拉贸易存在明显对冲、甚至破坏意图。美对华为5G在拉发展愈发忌惮，从威逼利诱拉美到公开打压华为，手段愈发露骨。拜登上台后，大概率将低调、高效、灵活延续以上政策实质，如承诺为参与“一带一路”合作的拉美国家提供低碳能源发展融资，但以排放标准为门槛，禁止投融资机构给接受中国投资的项目融资，并威胁该类项目无法获得优先偿付，给中国在拉投资设置标准性障碍。美数字连接和网络安全伙伴关系（DCCP）已覆盖拉美，“美洲增长”倡议已延伸到电信基础设施投资领域。但美自身能力及拉美现实需求决定了美无法单独解决拉美发展问题，新冠疫情冲击下，拉美在贸易、投资和融资领域仍将需要中国支持，且从5G设备性价比考量，拉美与华为合作更为明智。中美均为推动拉美经济复苏不可或缺的外部力量，繁荣、稳定的拉美只会让中美受益，美国领导人需要更多从合作而非零和思维出发，切实理解拉美需求，理性面对中国在拉存在及中拉合作。

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