欧盟做“气候先锋”遇疫情冲击

中国现代国际关系研究院欧洲所 董一凡

近年来，欧盟在气候变化领域频频发力，不断制定“更新更强”的政策目标及相关实施框架，十分看重引领全球气变治理在经济和外交领域的重要意义。上个月欧委会提出订立《欧洲气候法》的草案，将成为欧盟层面首次以立法为减排目标赋予法律效力，推动欧盟各项气候举措得到更严格的落实。

作为进入后工业化和后现代化发展阶段的国家联合体，欧盟多年来一直致力于促进自身减排进程并引领全球在气变领域进行更大努力，本届欧盟委员会主席冯德莱恩更加热心于气变治理，曾将之称为“本届欧委会的最优先事项”，宣称要在上任百日内快速推进欧盟各项气候设想。事实上，欧盟在《欧洲气候法》推出前进行了大量铺垫，接连推出了《欧洲绿色协定》这一应对气变的一揽子政策方案，相配套的投资计划“欧洲可持续投资”，以及帮助受应对气变政策影响地区、产业及人群的“公正转型机制”。《欧洲气候法》要解决的问题是，如何让精心设计的政策规划能够被各成员国所落实，使之具备实际约束力和执行力，该法也因此被视作落实气候新政的真正核心。

《欧洲气候法》在以下方面提出了较为坚实的举措：首先是强化了减排目标的法律意义。该法严格确定了欧盟要到2050年实现净排放“清零”的“碳中和”目标，以及至2030年相较1990年排放水平至少50%，力争减少55%的中期目标，同时要求各国基于欧盟整体目标制定相应的国别目标，实际上将有助于将欧盟委员会的政策规划和欧洲议会的立法倡议转化为欧盟在气候领域实际的执行力，同时明确目标的“不可逆性”，防止欧盟或个别国家订立既有承诺后打折扣、开倒车。

其次，欧盟在过去制定中长期目标的基础上更进一步，基于对气候变化的经济、社会、技术、国际承诺等评估的基础上，为达成中长期目标制定详尽的分步骤路线图，分解为一个个具体到某时间节点或具体领域的“小目标”，并要求各国制定对气变的适应性战略和全面风险评估框架。

第三，欧盟委员会要在2023年9月23日前对欧盟和各成员国应对气变的措施落实及其成效进行评估，此后将每五年进行一次审查。欧委会将根据评估结果，推动欧盟或成员国进行修改措施。

欧盟对于《欧洲气候法》推进气候治理的政治和经济意义保有较高期待。欧委会副主席蒂默曼斯表示，《欧洲气候法》订立将标志着欧洲成为首个承诺2050年实现“碳中和”的大陆，同时要将自身的盘点机制和《巴黎协定》规定每五年进行的盘点相结合。而在经济领域，欧委会认为欧盟在能源和基础社会的投资占欧盟GDP的比重将因气候政策从2%被提升至2.8%，意味着每年将增加1750亿-2900亿欧元的额外投资，对于长期内需不振、急需挖掘新增长动力的欧洲经济助力甚大，同时欧盟在近期提出的《欧洲工业战略》产业政策中，强调推进工业绿色转型以及新能源、储能、电池等绿色技术对欧产业发展的巨大意义，显示其意欲借气候政策抢抓未来科技和产业制高点。

然而，欧盟的气候政策愿景在当前却遭遇了不少挑战。首先，目前在全球肆虐的新冠疫情给处于“震中”的欧洲乃至全球都带来了巨大的经济下行压力，抗疫已经变成最紧要任务，在经济领域各国开始更加关注提振和恢复需求，稳定就业和供应链等问题，减排和气候变化被排到后面。

其次，经济活动减弱直接带来了碳排放的非正常减少。英国市场分析机构“独立商品情报服务”预测，欧盟2020年内碳排放量将因新冠疫情暴跌3.89亿吨，将比未出现疫情的情景减少24.4%，欧洲碳排放配额价格每吨将平均每季度下跌3欧元，而这正是2008年金融危机后碳市场和可再生能源市场困境的重演。斯坦福大学教授罗伯·杰克逊称，2020年全球碳排放降幅至少达到5%，将是“二战后最大的降幅”。这种变化不仅有可能迷惑经济界，认为“2020年减排目标轻易超额达成”，从而降低欧盟及各国整体推进减排和绿色经济的意愿。

值得注意的是，排放配额价格暴跌将进一步降低企业和社会应用化石能源的成本，加之短期内国际油价因俄罗斯与沙特之间的博弈及世界经济整体不振而持续低迷，各国推进清洁能源使用的动力将大幅降低。国际能源署执行董事法提赫·比罗尔刊文警告，油价暴跌恐“彻底破坏清洁能源转型”。彭博新能源财经预测，2020年全球太阳能新增装机量恐降低8%，为1980年以来首次下降。

同时，危机下欧盟部分成员国在抗疫情、保经济、稳就业的压力下，对落实气候承诺更趋轻视——特别是疫情前那些本就对欧盟气候政策持有怀疑态度的中东欧国家。

捷克总理巴比什表示，欧盟应当放弃推进《欧洲绿色协定》，将精力和资源集中到抗击疫情上来。波兰国有资产部副部长科瓦尔斯基建议欧盟从2021年起开始暂停碳排放交易体系的运转。欧盟未来通过推进《欧洲绿色协定》《欧洲气候法》等举措将在获得成员国支持上更为困难，欧盟在推进反危机公共投入时，也将更倾向于为企业提供融资便利或补贴就业市场，而非向绿色技术或基础设施进行倾斜。今年拟在英国格拉斯哥举办的联合国气候大会也因疫情而宣布推迟，国际气候治理亦陷入停滞。

然而，降低碳排放、推进能源转型和发展模式转型是人类适应自然并实现可持续发展的必由之路，危机后世界经济迎来复苏和反弹也依旧重新提振绿色产业的经济意义，欧盟的气候努力从长期看仍将为其自身和世界在促进经济和推进可持续发展等方面带来较大意义。

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