特朗普宣布新国安顾问 奥布莱恩是什么来头？

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敏而昊学

可以预料，奥布莱恩的走马上任，将无力阻挡国务院在对外决策中的一家独大，这必将引发其他部门的不满。

继上周宣布博尔顿卸任总统国家安全事务助理之后，特朗普火速宣布了五个不算知名的继任者候选人。而就在9月18日，特朗普迫不及待地宣布了最终赢得这一职位的人选——罗伯特·奥布莱恩。奥布莱恩也将成为特朗普任内的第四位国家安全顾问。

多数人还不知道奥布莱恩是什么来头。奥布莱恩律师出身，却并非政坛新手。早在2005年，他就成为小布什任内美国在联合国大会的副代表。2007年，他又在时任国务卿赖斯的手下处理与阿富汗相关的事务。奥布莱恩在2017年进入特朗普的视野，当时特朗普考虑让他出任海军部部长。次年5月，特朗普任命奥布莱恩为国务院负责人质事务的总统特使。

奥布莱恩的任命，标志着特朗普基本把国家安全委员会这一白宫决策中枢束之高阁。

从本质上看，国家安全顾问一职的任命无需参议院听证，国安会幕僚应为总统最信赖的决策协调班子。

然而，1947年国安会成立的初衷绝非只讲求忠于总统，而是着眼于应对冷战时期美国面临的国家安全挑战，解决内部各部门决策协调不畅的弊病。可奥布莱恩缺乏足够的政治历练，尤其缺乏在白宫关键职位摸爬滚打的经历，对一些关键决策部门并不熟悉。

从角色职能上看，国家安全顾问的定位不应只是将各部门文件汇总递交总统的“中立斡旋人”，而应当发挥“坦诚斡旋人”的作用，帮助总统协调各部门意见，避免各方陷入久议不决的局面。此外，国家安全顾问应该作为总统的全权代表主管国安会协调事务，也必须得到其他部门负责人的认可。

很显然，来自国务院系统的奥布莱恩难担此任。作为国务卿蓬佩奥曾经的“下属”，能否摆脱“小跟班”角色，将自己摆在与蓬佩奥平起平坐的位置协调政策，将成为奥布莱恩要面临的巨大考验。

这有些类似于福特执政时期国务卿基辛格与国家安全顾问斯考克罗夫特之间的微妙关系，只不过，当时的基辛格从身兼国务卿和国家安全顾问两职中“急流勇退”，并通过与曾经的副手斯考克罗夫特的密切关系继续影响国安会运作。

可以预料，奥布莱恩的走马上任，将无力阻挡国务院在对外决策中的一家独大，这必将引发其他部门的不满。而国安会作为顶层协调机制缺乏公信、无从协调，最终将影响白宫决策的全面性与高效性。

美国国安会七十余年的演变还证明，只有在总统的个人领导下，才有可能实现全球事务上的政策协调。总统个人的行事作风、管理风格以及对国安会的重视程度，决定了这一决策中枢所能发挥的作用。

从执政风格看，特朗普更愿意让下属竞争，更喜欢开放、竞争、随意但自己必须居于中心的决策体系，更愿意以命令的方式治理官僚体系，而不喜欢融入决策流程或参与其中。特朗普还会混淆下属的职责领域，把同一个任务交办给不同官员，常常把某些超出职责范围的任务交给特定官员去处理，引发决策体系的混乱与无序。

从决策模式看，特朗普往往受到非正式流程的影响，削弱国安会这一正式机制的决策影响力。

本月初，美国政府秘密筹划与塔利班及阿富汗政府在戴维营会晤前，特朗普直接绕过国安会的正式决策机制，只邀请了蓬佩奥、博尔顿等极少数幕僚参与前期商讨，最终导致美国对阿富汗的政策出现重大失误。

奥布莱恩的履新无法解决上述提及的任何一个问题，国安会在特朗普政府决策体系中的地位将步步跌落，甚至有沦为办事机构的危险。

作为曾经处理人质事务的总统特使，跻身核心决策圈后的奥布莱恩，或许更应该思考，究竟如何才能把自己和国安会从白宫的烂摊子中解救出来。

□孙成昊（中国现代国际关系研究院美国研究所助理研究员）

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