难民难题难解

6月28日至29日,欧盟夏季峰会在布鲁塞尔举行,难民问题成为这次峰会的主导议题之一。此前一天,在地中海滞留6天的难民救援船“生命线”号,终于获准停靠马耳他港口,但船上230多名难民则由欧盟8国分摊。

意大利和马耳他这两个南欧面向北非的门户国家,先前都拒绝这艘船停靠。类似的遭遇还发生在“西富克斯”号和“阿奎里厄斯”号两艘难民救援船,前者最终靠泊意大利,后者被西班牙接纳。

“生命线”号是不顾凶险奔向欧洲的难民的生命线,而如何找到一个能被所有成员国接受的难民问题解决方案,则成为欧盟维护团结的生命线。但在这之前,难民问题已然深度撕裂了欧洲。

本报记者赵恩霆

三艘被“踢皮球”的救援船

有这样一条通道,它始于非洲撒哈拉沙漠南缘的萨赫勒地带,包括乍得、马里、苏丹和厄立特里亚等国,向北经地中海沿岸的利比亚,沿海路抵达欧洲南部门户意大利和马耳他。在北非大国阿尔及利亚严厉打击非法移民、利比亚国内乱局的背景下,这条通道成为非洲等地的难民和非法移民涌向欧洲的最主要路径。

本月初,难民救援船“西富克斯”号在利比亚海域救起126名难民。然而,马耳他拒绝接纳这艘受困巨浪的救援船,最终意大利在9日准许“西富克斯”号停靠西西里岛南部的波扎洛港。当然,意大利与马耳他也因此杠上了。

“西富克斯”号靠港当晚,另一艘隶属于欧洲人道主义组织“地中海救援”的“阿奎里厄斯”号救援船,在利比亚沿海从“蛇头”船上解救了229名难民,其中包括123名举目无亲的未成年人和7名孕妇。

在这之前,“阿奎里厄斯”号还接收了意大利海军、海岸巡逻队和私人货船援救后转移而来的400人。这些人来自26个国家,多数是非洲人。但直到10日晚,这艘船仍未获得意大利或马耳他的入港许可,不得不漂在海上。当时,“阿奎里厄斯”号距意大利不到65公里、距马耳他50公里。

意大利和马耳他再爆口水仗。意大利总理孔特私下联络马耳他总理穆斯卡特,要求其至少向“阿奎里厄斯”号提供人道主义援助,但遭断然拒绝。意大利副总理兼内政部长萨尔维尼10日说:“马耳他一个难民都没收,法国在边境把人推回去,西班牙借助武器保卫边界。”萨尔维尼当天和意大利交通部长托尼内利发布联合声明,“不要指望意大利继续独自面对”。

对此,马耳他回应说,“阿奎里厄斯”号在利比亚水域接收非法移民,那里的搜救行动由意大利协调,马耳他救援协调中心既不是主管方,也非协调方,“马耳他的做法符合国际义务,不会让这艘船入港”。

被萨尔维尼点名后,法国总统马克龙指责意大利的做法不负责任。萨尔维尼回应说,法国曾承诺从意大利接纳超过9000名非法移民,但实际上只接纳了640人,他要求法国“不要光动嘴,应该用实际行动展现慷慨”。最后,西班牙11日宣布接纳“阿奎里厄斯”号停靠巴伦西亚港。

10天后,一艘隶属于德国非政府组织“生命线任务”的救援船“生命线”号,21日早晨在利比亚海域救起230多名难民,类似“阿奎里厄斯”号的遭遇在“生命线”号再次上演。意大利指责马耳他不近人情,马耳他则“事不关己高高挂起”。

“生命线”号滞留海上6天后,马耳他允许其停靠瓦莱塔港,船上难民则由意大利、马耳他、法国、爱尔兰、卢森堡、比利时、荷兰和葡萄牙分配名额后接收,危机这才暂时画上句号。

两个政治生态变味的大国

2014年以来,有65万非法移民抵达意大利。萨尔维尼22日说,意大利不能再接收任何人,“相反,我们希望送出去一些(难民和非法移民)”。

2015年的大规模难民潮重创欧洲,由此引发的难民危机逐渐演变成政治危机,欧洲多国主张反移民/难民的右翼民粹主义政党纷纷崛起。意大利就是典型之一:大量非法移民涌入与经济困境相遇,给反移民/难民的极右翼思潮提供了市场,进而改变了意大利的政治格局。

3月初意大利议会选举,中右翼联盟赢得37%的选票,成为得票最多的阵营。其中,持民粹主义立场的联盟党以约17%的得票率成为中右翼联盟的主力。同时,另一民粹主义政党五星运动党以约32%的得票率位居第二,是得票率最高的单一政党。这意味着意大利政局已经向右转。

近年来不断恶化的难民问题及其引发的经济社会矛盾,重塑了意大利政治格局。反移民的民粹主义政党当政,又促使意大利对难民的态度更趋保守和强硬。

变化也在德国以另一种形式上演——极右翼政治力量强势崛起,迫使传统主流政党在难民等问题上转向强硬。

2015年难民危机爆发后,德国总理默克尔决定敞开国门接纳难民。一年时间里,超过110万难民涌入德国,远超德国社会的消化能力,引发诸如科隆跨年夜大规模性侵、柏林恐袭等治安和安全问题,以至于默克尔近来不得不收紧难民政策。

去年9月德国举行联邦议院选举,默克尔领导的联盟党受难民政策拖累“惨胜”,不得不与其他党派联合组阁确保继续执政。持续近半年的组阁僵局,成为默克尔在过去12年任期期内不曾遇到过的政治危机,严重削弱了她的政治威信。

同时,持反移民立场的极右翼民粹主义政党选择党历史性地进入联邦议院成为第三大党。由于联盟党与第二大党社民党联合执政,选择党成为第一大反对党。

默克尔的联盟党也“后院起火”。她领导的基民盟与姊妹党基社盟组成联盟党,但基社盟在难民问题上立场强硬,该党主席泽霍费尔恰恰也在默克尔内阁中担任内政部长。泽霍费尔18日对默克尔“下通牒”,要求其6月底前拿出更严格的难民管控方案,否则就下令遣返那些在其他欧盟国家登记却在德国居住的难民。

这种根本性分歧将危及默克尔执政联盟的基础,某种程度上甚至可被视为某种政治危机的前兆。这恰恰是难民问题在短短几年里,给德国政治格局和默克尔带来的冲击和挑战。

一个团结成本高昂的欧盟

意大利是非洲难民和非法移民登陆欧洲的最主要国家,类似的还有希腊,后者是中东难民和非法移民经土耳其入欧的门户。不过,意大利只是大多数难民的跳板,他们的最终目的地是德国和北欧国家。这连带着引出与之相关的另一个问题——欧洲各国经济发展水平不均衡,以及由此导致的应对难民问题立场的分裂。

意大利一直没能彻底走出金融危机和欧债危机的阴影,经济低迷、失业率高企,大量难民涌入无疑让其雪上加霜,社会矛盾激化。相反,德国和北欧国家更富裕,社会福利好,就业机会多。

意大利等南欧国家作为直面难民潮的群体,肩负着接纳、登记、审查等任务,恰恰这些南欧国家当前都面临经济困境,意大利、希腊等南欧多国一度因深陷经济危机而被称为“欧猪国家”,因而它们赞成欧盟加强边境管控、各成员国分摊难民。

同样支持管控边境、分摊难民的还有德国、法国等西欧国家以及北欧诸国。一方面这些国家经济较好,同时又面临劳动力短缺,对难民和移民有一定需求,接纳部分难民,也符合这些国家的开放姿态。但另一方面,难民过多引发的严峻安全形势、激化的国内社会矛盾,已在改变这些国家的政治生态,传统政治格局经历着冲击,它们不容许难民问题继续恶化下去。

与以上两类国家态度截然相反的,是以波兰、捷克、斯洛伐克和匈牙利四国为代表的中东欧国家。它们坚决反对欧盟摊派难民的做法,四国明确表示不参加欧盟6月24日关于安置难民的领导人非正式会议。在难民潮中,这些中东欧国家成为难民入欧后继续北上和西进的通道,因而要求严控甚至关闭边境来阻止难民。

即便是意大利一派与德法一派之间也存在矛盾。虽然分摊难民可以缓解各自压力,但德法同时主张遣返“二次移动”的难民,由于大多数难民和非法移民登陆后都是先在南欧国家登记再北上,这等于德法又将难民推回南欧国家。最近,意大利与法国在此问题上的矛盾已经公开化。

这次欧盟夏季峰会原本该重点讨论英国“脱欧”,但已使欧盟陷入分裂的难民问题显然更紧迫,因为后者还事关欧元区改革和欧洲一体化进程。

因为难民问题,欧盟重新团结起来的难度加大,也增加了推进欧元区改革的成本,欧盟显得更不平衡,进而拖累欧盟在国际事务中扮演更重要角色的目标。默克尔24日直言,目前不可能达成所有欧盟国家都认可的难民问题解决方案。

多说一句,难民和非法移民问题,正是促使英国两年前公投“脱欧”的最直接动因之一。那一刻,难民问题这把钥匙,已经打开了欧盟的潘多拉魔盒。

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