封或不封 这是个问题

岁末年初,多地再现新冠疫情，疫情防控再度成为人们关注焦点。不同于以往的重大突发事件，新冠疫情有明显的“长尾效应”，疫情防控常态化还将持续相当一段时间，抗疫斗争对国家治理体系和治理能力的检验还没有结束。

治理体系不等于治理能力，在同样的治理体系之下，各地的治理能力并不相同，还会有一些地方在疫情考验中继续暴露治理短板。在这种情况下，我们应当更加重视挖掘事件背后的应急管理原理，并将它们运用到制度体系的完善当中，避免因部分地方治理能力不足带来“木桶效应”，避免一隅之失累及全局。

首先，应急措施的选择必须和应急能力联系在一起。

近一年来，我在参加多部公共卫生应急领域相关法律起草时，多次遇到有人提出这样的观点：应该将突发事件的等级、各级事件的应急措施、各级政府的应急职责一一对应起来，这样权责明晰、一目了然。

这种主张是严重脱离实际的，并不具有可行性，其中的重要原因之一就是忽略了不同地方政府应急资源和治理能力上的差别。同样的突发事件发生在不同的地方，这个地方可以干的事情，另外一个地方未必干得了；这个地方能干成的事，另外一个地方可能会干砸。

因此，突发事件的分级响应、对应急措施的选择，不应该仅仅考虑到事件本身的危害程度和影响范围，还应该充分考虑应对主体的资源和能力，应急预案的编制也应该建立在准确的资源调查和能力评估的基础之上。

有的地方政府可能会认为，一旦发生疫情，实施精准防控对治理能力的要求比较高，自己没有这个能力，万一“玩不转”后果很严重，所以使用更加简单粗暴的措施“一封了之”更省事、更安心。但风险是系统性的，越是采取严厉的防控措施，对机制配套、资源供给、局面驾驭的各方面要求就越高，公众的心理反弹也越强，政府承压则越大。对于由此带来的巨大资源和能力需求，地方政府应该有清醒的认识和准确的评估。

其次，应急管理的属地化是相对的。

突发事件应对中的属地管理原则有两个层面的含义：一是相对于专业部门来说，事发地的政府具有更强的统筹能力，更适合承担危机应对职责，这就是条块关系中的所谓“以块为主”；二是相对于上级政府来说，事发地的政府（主要是区县政府）反应速度更快、反应半径更短，更适合于承担危机的第一响应职责，这就是上下级关系中的所谓“重心下移”。

但是，属地管理原则并不是绝对的，“重心下移”的主要目的在于提高应急响应速度，而不是为了把责任全部压到区县政府头上。对于上级政府来说，当区县政府启动应急响应、采取应急措施之后，应当及时介入，除了提供必要支持之外，还要发挥好纠偏、纠错的作用。在疫情防控这样受到高度关注的事件中，上级政府更应重点掌握主要疫区情况，必要时派出工作组进驻“靠前指挥”，帮助当地政府及时调整错误决策，而不是等着其造成一定后果、引发舆情之后再追责问责。

最后，危机应对的经验应该尽快通过制度巩固下来。

应急管理领域的法律制度有一个特点，就是作为“经验法则”的色彩非常明显，很多制度规范都是将实践证明为行之有效的危机应对策略和方法固化下来的结果。新冠疫情防控的常态化，使我们不可能等到疫情完全结束之后再去总结经验教训，再去将它们固化为法律制度，而只能边防控、边总结、边立法修法，在疫情防控的同时实现制度更新和治理能力提升。

新冠疫情发生之后，无论是国家层面还是地方层面，都迅速启动了一系列法律法规的制修订活动。这些新制、新修法律法规所总结的经验教训，大部分就来自于一年多来各地的疫情防控实践。这些法律法规的施行，就带有经验推广的意义，对于那些治理水平较为欠缺的地方来说，在一定意义上具有“补短板”的作用。

其中尤为重要的是，要将很多地方精准防控、科学防控、统筹疫情防控和经济社会发展的经验在这些法律法规中充分反映出来，借助法律背后的国家强制力，迫使一些治理能力较低的地方政府的疫情防控策略走到这个轨道上来。

由于各种原因，国家层面的一些立法修法工作目前推进得比原计划慢了一些。但是，本着急用先行、逐步完善的原则，新的法律没有出台之前，可以先出台规范性文件，可以先更新应急预案编制指南，这都是将经过实践检验的好的抗疫策略和方法予以固化、快速推广的有效方式。

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作者林鸿潮，系中国政法大学钱端升讲座教授、应急管理法律与政策研究基地主任。 (本文来自澎湃新闻，更多原创资讯请下载“澎湃新闻”APP)

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