岳麓书院“门票门”：教授与发改委法庭激辩收费批文是否合法

作为世界上最古老的学府之一，座落于湖南长沙岳麓山下的岳麓书院，如今具有三重身份：教学意义上的湖南大学内设机构、文物意义上的全国重点文物保护单位、旅游意义上的国家5A级旅游景区。

自2018年12月以来，岳麓书院50元门票收费因为一名法学教授的质疑，引发了一系列的关注：由高等教育机构（湖南大学）收取5A景区门票是否合适？门票收入去了何处？“书香”有无被“铜臭”污染？

作为法学教授，倪洪涛认为还应当关注：政府机构的一纸收费批文，是否就证明了湖南大学收费的合法性？他和律师张丕穆随后起诉了批准岳麓书院收门票的湖南省发改委。2月22日上午，长沙市天心区人民法院开庭审理了该行政许可案。2月22日，岳麓书院门票案在长沙天心区法院开庭。  澎湃新闻记者 谭君 图

澎湃新闻从庭审现场获悉，庭审持续了三个多小时。被告认为，他们并非“许可”岳麓书院收取50元门票，只是为其制定了50元“天花板”价格的门票规定，岳麓书院完全可以以更优惠的价格销售门票。

湖南大学作为第三人参加诉讼，并称，他们是严格执行发改委的文件，只收50元的门票。

中国宪法学研究会副会长、武汉大学法学院教授秦前红对澎湃新闻表示，该案的一个重要意义是，切实影响到老百姓“钱袋子”的政府定价行为，能否以及如何纳入现有行政诉讼框架，接受司法审查。该案的判决结果，将具有一定的示范价值。

“师生对抗”，发改委主要负责人均未出庭

作为湖南师范大学法学院教授、博士生导师，倪洪涛教了十几年法律，没想到跟自己的学生坐在了原、被告席上。不过，一开庭，倪洪涛便对学生代表湖南省发改委的出庭资格提出了质疑。

湖南省发改委出庭应诉的是其法规处和价格处两名工作人员。其中一名工作人员表示，“我委主要负责同志有公务活动。”另一名工作人员坦言，“原告质疑我的身份，其实我可以向法庭说明，原告倪洪涛老师是我本科时的班主任，我是他的学生，我们认识十多年了。”倪洪涛认为，50元岳麓书院参观门票的合法性存疑。  澎湃新闻记者 谭君 图

倪洪涛与张丕穆两原告则认为，“根据规定，行政机关负责人不能出庭的应当说明理由，拒绝不说明的，人民法院可以向监察机关、上一级行政机关提出司法建议。”

审判长表示，“行政机关负责人不出庭并不能阻止案件审理，相关司法建议待合议庭庭后酌情考虑。”庭审随后进入实体审判。

据起诉状，原告于2018年12月12日购买了一张岳麓书院参观券，花费50元，券面盖有湖南省税务局发票监制章和湖南大学岳麓书院文物管理处的发票专用章，收款单位为湖南大学岳麓书院文物管理处。

经查，许可岳麓书院收取50元/人次门票的文件，是湖南省发改委2012年作出的湘价函（2012）77号文（以下简称77号文），该许可期限至2015年底止。期限届满前，岳麓书院向湖南省发改委报送了申请继续执行上述文件的报告。2015年12月28日，湖南省发改委作出了湘发改价服（2015）1109号《关于岳麓书院和中国书院博物馆门票价格的批复》（以下简称1109号文），决定将许可期限延至2018年底。

原告认为，发改委作出1109号文时并没有按照《湖南省服务价格管理条例》和国家《价格法》相关规定，开展价格、成本调查和是否有必要延续许可举行听证，涉嫌违法，侵害了购票参观岳麓书院市民的合法利益。而被许可人岳麓书院在获得1109号批复后，交由另一单位湖南大学岳麓书院文物管理处向游客收取门票费，涉嫌违反《行政许可法》相关规定。

据此，原告诉请法院确认被告湖南省发改委作出的1109号文无效，要求湖南省发改委赔偿其经济损失50元。

庭审中，原告还提出，1109号实际是77号文的延续，而证据显示，2012年77号文将岳麓书院门票从30元一次性提高到50元，涨幅达66.67%，并未举行听证，违反程序，涨幅过高，违反了国家相关文件精神。案涉1109号文件  澎湃新闻记者 谭君 图

“批复”是行政许可吗？

被告的首轮答辩，直接引出了本案庭审焦点：湖南省发改委作出的1109号文的法律性质——是政府定价行为，还是行政许可行为。

秦前红告诉澎湃新闻，行政许可行为是《行政诉讼法》明确规定的受案范围，而政府定价行为，并没有被明确列为是可诉的或者不可诉的行政行为。对于原告来讲，有面临被法院驳回起诉的风险。

湖南省发改委辩称，该委作出的1109号文作为一个行政行为，不是行政许可行为，而是政府定价行为。“我委作出的定价行为，是依职权启动、依法制定或者调整实行政府指导价、政府定价的商品和服务价格水平的行为，属于价格宏观调控政策范畴。”

庭审中，被告多次重复这几个关键词，50元门票是“政府指导价”、“价格宏观调控”。被告还强调，1109号批文，虽然此前有湖南大学的申请报告，但是，湖南省发改委是“依职权”按照《政府定价目录》规定的范围对其定价。“虽然我们批复岳麓书院门票价50元，但其完全可以更优惠的价格销售门票”。

所以，他们认为1109号批文是政府定价行为，不属于行政许可范畴。这种政府定价行为，是一种非行政许可审批权，是有别于行政许可权的“其他行政权力”。

庭审中，原告认为被告作出的1109号文是行政许可行为。理由是，2014年4月14日《国务院关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》（国发〔2014〕16号）规定，将面向公民、法人或其他组织的非行政许可审批事项取消或依法调整为行政许可，将面向地方政府等方面的非行政许可审批事项取消或调整为政府内部审批事项，不再保留“非行政许可审批”这一审批类别。

2015年5月10日《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》（国发〔2015〕27号）进一步规定：今后不再保留“非行政许可审批”这一审批类别。各地区、各有关部门要认真做好取消事项的落实工作，加强事中事后监管，防止出现管理真空，且不得以任何形式变相审批。

“据此，自国发〔2015〕27号文件始，除了行政机关内部审批外，含价格许可在内的所有外部审批行为均已是行政许可行为，即受《行政许可法》的规范与调整。1109号文的作出时间是2015年12月28日，该文件申请人为湖南大学岳麓书院，其与湖南省发展和改革委员会并非隶属关系，排除了内部行政行为，即为对外的行政许可行为。”原告张丕穆说，“如果岳麓书院没有得到被告的允许，就不能向游客收取50元门票。显然，被告的价格行为就是一个行政许可。”

法庭辩论中，原告问：“如果不是行政许可，1109号文以“批复”作出的依据是什么？”被告答：“用“批复”二字，只是行文惯例，并不代表文件的性质是许可或者审批。客观上，1109号文就是一个政府定价，而非行政许可。”2月22日，岳麓书院门票案在长沙天心开庭，图为庭审现场。  文天骄 图

定价批文能否被起诉

答辩中，被告还提出，1109号文不但不是行政许可行为，原告不能根据《行政许可法》来审查其合法性，而且，1109号文根本上不是一个具体行政行为，而是抽象行政行为，属于规范性文件。

根据《行政诉讼法》，如果1109号文被认定为规范性文件，这就意味着原告与被告之间必须发生行政相对关系，才能起诉被告。被告认为，原告购买岳麓书院景区门票的行为，只是与岳麓书院发生民事关系，不能认定为与被告发生行政法律关系，被告没有对原告的权利义务产生影响，因而不属于行政诉讼的受案范围。

《湖南省规范性文件管理办法》中，规范性文件是指除政府规章外，行政机关和法律、法规授权的组织制定的，涉及公民、法人或者其他组织权利义务，在一定时期内反复适用，具有普遍约束力的行政公文。

被告认为，“1109号文表面上看是特定时间内对景区提出了禁止性要求，景区不得超过50元出售门票，深层次看是向不特定消费者发出通告，如果景区超过政府制定的“天花板”价格收取门票，消费者可以据此向旅游、价格、市场监管等部门寻求救济，该批复是可以反复适用、具有普遍约束力的规范性文件，属于抽象行政行为。”

当庭被告还提交了一份证据：湖南省司法厅发给湖南省发改委，确认单个项目价格批复文件属于规范性文件。

原告反驳，“作为一个批文，1109号对象特定，批复给岳麓书院；批复事项特定，即许可其对外收取门票；行为时间特定，三年期间内有效；具有直接的执行力，即其可对外收费，这是典型的具体行政行为。对于申请者岳麓书院而言，1109号文就是一个收费许可行为，是具体行政行为；怎么对于消费者而言，又变成了抽象行政行为？抽象行政行为作为一个学术概念，与具体行政行为相对。同一个行政行为，只有一种性质，不可能既是抽象的，又是具体的。”

原告也提交了一个司法判例，（2001）京高行终字第39号，乔占祥诉铁道部票价上浮案，法院认定铁道部对铁路旅客票价实行政府指导价，所作的是具体行政行为，旅客与该行为有法律上的利害关系。这说明，政府定价是一种具体行政行为。

《行政诉讼法》第25条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。“我们作为岳麓书院的游客，无疑是消费者，被告许可岳麓书院向游客收取门票费，该许可行为对岳麓书院和游客均有行政法律上的权利义务关系，我们属于《行政诉讼法》第25条中的“利害关系”人。”原告说，“道理很明显，你批复对方收50元门票的行政行为，实实在在影响到了我的钱袋子，为何我不能告你呢？”

湖南大学是否有权收取5A景区门票

作为中国古代著名的四大书院之一，1979年，湖南省政府委托湖南大学对岳麓书院进行修复管理。

庭审中，原被告及第三方都认可，现在的岳麓书院具有三重身份，即教学意义上的湖南大学内设机构、文物意义上的全国重点文物保护单位、旅游意义上的国家5A级旅游景区。

在法庭上，作为工作生活在湖南大学隔壁的湖南师范大学职工，倪洪涛问第三人湖南大学：岳麓书院对湖大学生免费，而对师大学生不免费，其法律依据是什么？第三人答：“不需要法律依据。我从家里的客厅到卧室去要收费吗？岳麓书院是湖大的二级学院，我们当然可以宣布湖大学生免费。”

然而，当被问到被告是根据岳麓书院的何种身份来批准定价时，被告答，“根据其5A级景区身份作出定价”。

《旅游法》第43条规定，利用公共资源建设的景区门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨。

原告指出，被告将岳麓书院的门票定位为经营性收费，将面临一个湖南大学没有收费资格的法律问题。因为国务院和湖南省的《风景名胜区条例》规定，风景名胜区的门票由风景名胜区管理机构负责出售，湖南大学这一教育机构无权出售门票。因为湖南大学仅仅是文物保护意义上的岳麓书院管理者，而非获得租赁经营或特许经营权的合法市场主体。

据此，原告认为，被告1109号文批复湖南大学收取门票的行为严重违法。

“我们并不否认湖南大学有收门票的权力。比如，湖南大学基于保护岳麓书院这个文物的需要，可以依照相关规定，在提供特定公共服务过程中，向特定对象收取费用。但是根据《行政事业管理办法》，其收费不但应当获得价格部门批准，还应当经过省级财政部门批准。”原告倪洪涛说。

“大学能否作为旅游经营者经营旅游业？岳麓书院作为国有财产，其门票收入是政府收入还是湖南大学的收入？在国有财产利用过程中，是否存在国有资产流失的问题？”倪洪涛表示，这一问题值得重视。

法庭上，原告还提出，1109号文件存在适用法律错误，适用了已废止的法律；将不是5A景区的中国书院博物馆与岳麓书院捆绑收费，减损游客权利；文件制定未依法进行价格、成本调查等情况，“总之，这些情况属于重大明显违法，依法请求法院认定1109号文无效。”

政府定价能否接受司法审查

庭审接近尾声，被告发言说，“1109号文已经实施三年，从没有人提出过问题，如果有问题，难道之前的游客都不正常，只有二位原告是对的吗？”

被告表示，“我们希望原告与行政机关不是对立的，相关情况可以直接跟我们沟通，而不是发起这场诉讼，浪费行政资源、司法资源、媒体资源。这些资源用在行政机关为人民服务上，可以作出更多成果。”

针对原告再次提及的行政机关负责人没有出庭应诉，被告还补充道，“我们发改委很多工作是很重要的，尽管原告认为该案社会关注度高，但领导有更重要的事情要做。”

第三人湖南大学则发言：同意被告湖南省发改委的观点，湖大严格执行发改委的批文，只收取50元的岳麓书院门票。

庭审持续三个多小时后，审判长宣布，由于行政诉讼不适用调解，法庭将择期宣判。

澎湃新闻此前报道，2018年12月，倪洪涛在网上实名发文质疑岳麓书院收费缺乏合法性和必要性，持续引发关注。北京大学教授姜明安、武汉大学教授秦前红等行政法学权威也关注研讨该案。

“岳麓书院属于公共性的文化资源，一般应对社会免费开放。但基于某种必要性进行收费时，就需要对收费的合法性、合理性进行审查。目前来看，岳麓书院收费的最大问题是收费主体、收费额度、收费适用方式上存在一定问题，可能损害到消费者正当权益。”秦前红告诉澎湃新闻。

1月29日《湖南日报》旗下公众号“湘伴”报道，湖南省发改委主任胡伟林在接受采访时称，“为了让人民群众有更多获得感，当前，发改部门正在研究大幅降低湖南省景区门票价格，向周边省份学习看齐对标。1月30日，湖南省发改委在长沙举行降低岳麓书院（含中国书院博物馆陈列馆）门票价格听证会，征求社会各界及有关方面的意见。这是湖南省实施《价格法》20年来，第一次召开降低价格的听证会。根据听证方案，拟将其普通门票价格从每人次50元降低为每人次40元，降价幅度20%。

2月22日庭审后，倪洪涛对澎湃新闻说，“与胜败结果相比，我更希望通过该案的审理，厘清发改委政府定价行为的法律性质。被告认为他们批复行为属于“非行政许可审批”，这是一种偷换概念的“脱法”行为。因为“非行政许可审批”不受《行政许可法》规制，归入这类行为意味着政府的这类权力不被司法审查。我们认为，政府定价行为应当接受司法审查。相信法院能解决好法治建设进程中的这一技术细节问题。”

秦前红认为，该案之所以引发广泛关注，其中的一个重要意义是，切实影响到老百姓“钱袋子”的政府定价行为，能否以及如何纳入现有行政诉讼框架，接受司法审查的问题。值得重视的是，该案中所呈现的争议焦点，已走上司法诉讼的轨道，其最终的判决结果，将具有一定的示范价值。

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